6.4.1 Samenvoegen art. 287 lid 4 met art. 287b en/of art. 5 Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening

In deze laatste paragraaf worden enkele algemene beschouwingen over de drie onderzochte wetsartikelen bijeengezet.

De eerste betreft de vraag of de art. 287 lid 4 en 287b zouden moeten worden samengevoegd, eventueel met art. 5 Wgs. Deze drie artikelen zien immers alle op het treffen van voorzieningen ten behoeve van een schuldenaar met een problematische schuldenlast. Het bestaan van art. 287 lid 4 naast art. 287b is verwarrend zoals de praktijk laat zien. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat bewust is gekozen voor het maken van twee verschillende wetsbepalingen. Toch bestaat voor samenvoeging van art. 287 lid 4 met art. 287b geen grond of noodzaak. Beide bepalingen hebben een eigen, van elkaar te onderscheiden functie. Art. 287 lid 4 kan worden gezien als de schuldsaneringsrechtelijke pendant van art. 223 Rv (op grond waarvan voorlopige voorzieningen voor de duur van de dagvaardingsprocedure getroffen kunnen worden). De procedure van art. 287b is daarentegen een zelfstandige procedure, gericht op het treffen van voorzieningen ten behoeve van het minnelijke traject. Weliswaar is voor het 287b-verzoek vereist dat een Wsnp-verzoek wordt ingediend, maar van een daadwerkelijke bodemprocedure tot toelating tot de schuldsaneringsregeling is geen sprake. Het gaat allereerst om het kunnen doorlopen van het minnelijke traject. Het voorschrift dat het 287b-verzoek vergezeld moet gaan van een Wsnp-verzoek kan beter vervallen. Het is dan aan de verzoeker om zijn verzoek te onderbouwen met de relevante feiten en omstandigheden. Deze feiten en omstandigheden zijn kort gezegd dat sprake is van een ‘bedreigende situatie’ als bedoeld in lid 2 van art. 287b, dat de lopende verplichtingen kunnen worden nagekomen en dat de schuldenaar met een problematische schuldenlast kampt en van plan (of bezig) is een minnelijke schuldregeling te treffen. Teneinde verwarring in de praktijk te voorkomen is het wenselijk om in art. 287 lid 4 en 287b (beter) tot uitdrukking te brengen waartoe de te treffen voorzieningen dienen.

Een tweede overweging betreft de verhouding tussen art. 287 lid 4 en 287b en de nog niet inwerking getreden afkoelingsperiode in art. 5 van de Wet op de Gemeentelijke Schuldhulpverlening (Wgs).1 Op grond van art. 5 Wgs kan de rechtbank op verzoek van B&W (nota bene niet op verzoek van de schuldenaar zelf) een afkoelingsperiode afkondigen, waarin elke bevoegdheid van de schuldeiser tot verhaal op de goederen van de schuldenaar en tot opeising van goederen die zich in de macht van de schuldenaar bevinden niet kan worden uitgeoefend, voor een periode van maximaal zes maanden (art. 5 lid 1 Wgs). Voorwaarde voor een dergelijke afkoelingsperiode (moratorium) is dat een dergelijke periode noodzakelijk is in het kader van schuldhulpverlening (art. 5 lid 2 Wgs). Tevens moet zijn voldaan aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde nadere voorwaarden (art. 5 lid 3 Wgs). Deze algemene maatregel van bestuur is nog niet vastgesteld.

De wettekst van art. 5 Wgs spreekt van ‘verhaal op goederen’. Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat het de bedoeling is dat beslag, executoriale verkoop en verrekening (eveneens) worden opgeschort.2 Tevens mag worden aangenomen dat de term ‘goederen’ ziet op zaken en vermogensrechten in de zin van art. 3:1 BW. Ook de rechten uit een (huur)overeenkomst vallen hieronder (art. 3:6 BW). Dit betekent dat het moratorium tevens ziet op de tenuitvoerlegging van ontruimingsvonnissen of vonnissen tot beëindiging van de levering van nutsvoorzieningen. De na te komen verplichtingen, waarover in de toelichting op het amendement wordt gesproken, zijn voorwaarden die de rechter zal stellen bij het afkondigen van de afkoelingsperiode. Het verzoek tot het afkondigen van een moratorium zal waarschijnlijk worden afgewezen als er geen vooruitzicht bestaat dat deze verplichtingen daadwerkelijk nagekomen zullen worden.3

De conclusie is dat art. 5 Wgs het toepassingsgebied van art. 287b geheel overlapt en in verschillende opzichten erop lijkt; de afkoelingsperiode (art. 5 Wgs) en de voorzieningen (art. 287b) worden ingesteld respectievelijk gegeven teneinde een minnelijke schuldregeling mogelijk te maken, het nakomen van lopende verplichtingen speelt een rol en in beide gevallen duren de voorzieningen maximaal zes maanden. Maar er zijn ook verschillen. Het moratorium van art. 5 Wgs richt zich anders dan art. 287b tot elke schuldeiser van de schuldenaar. Ook schuldeisers die nog niet tot beslaglegging zijn overgegaan worden erdoor getroffen. Daarnaast is afwijkend dat een 287b-verzoek door de schuldenaar zelf wordt gedaan, maar een verzoek ex art. 5 Wgs door B&W wordt ingediend. Het moratorium van art. 287b kan ten slotte, anders dan art. 5 Wgs, minder als een ‘ultimum remedium’ worden gezien. Het lijkt veeleer een in beginsel aan de schuldenaar toegekend recht te zijn. Evengoed zou dit enkel een cosmetisch verschil kunnen zijn. Overeenkomsten met art. 287 lid 4 zijn er nauwelijks omdat art. 287 lid 4 ziet op de periode vanaf het moment dat het minnelijke traject is voltooid totdat op het ingediende Wsnp-verzoek is beslist. Art. 287 lid 4 wordt hier verder buiten beschouwing gelaten.

Aan het naast elkaar bestaan van art. 287b en 5 Wgs is bij de behandeling van de Wet Gemeentelijke Schuldhulpverlening geen aandacht besteed. Maar gelet op deze grote overeenkomsten is het naast elkaar bestaan niet wenselijk. Er zijn drie voor de hand liggende oplossingen voor dit probleem.

De eerste is dat art. 287b wordt ingetrokken en als het ware wordt vervangen door art. 5 Wgs. De voor- en nadelen van deze oplossing zijn niet geheel te overzien. Want de algemene maatregel van bestuur van art. 5 lid 3 Wgs, waarin met name de procedure wordt geregeld, is niet ingediend.4 Voordeel van art. 5 Wgs is dat het een algemene en voor iedere schuldeiser geldende afkoelingsperiode betreft. Anderzijds hindert deze algemeenheid de rechter, omdat hij daardoor geen op maat gesneden voorziening kan treffen. De algemene werking van de afkoelingsperiode brengt ook vragen met zich. Zo is niet duidelijk of de schuldenaar iets voor de schuldeisers terzijde zou moeten leggen indien een loon- of uitkeringsbeslag door de afkoelingsperiode van art. 5 Wgs wordt getroffen; – en zo ja, wat? Het ligt niet voor de hand dat de schuldenaar aldus vrijkomend inkomen voor consumptieve doeleinden aanwendt. Daarnaast is een nadeel van art. 5 Wgs dat de schuldenaar voor de vraag of zijn verzoek wordt ingediend afhankelijk is van de bereidheid van zijn gemeente. Dit kan leiden tot conflicten tussen schuldenaren en de gemeente. Het is bovendien zuiverder indien de schuldenaar het brede moratorium zelf kan aanvragen.

De tweede oplossing is dat art. 5 Wgs wordt ingetrokken en het toepassingsgebied van art. 287b wordt uitgebreid. Allereerst zou het mogelijk moeten worden om loon- of uitkeringsbeslagen te schorsen zoals aanvankelijk door Weekers c.s. met art. 287b werd beoogd.5 Daaraan zou moeten worden toegevoegd dat een dergelijk beslag ook gedeeltelijk kan worden geschorst, opdat maatwerk kan worden geleverd. Een variant kan zijn dat gelegde beslagen worden beperkt tot het gedeelte van het inkomen dat uitgaat boven het in de schuldsaneringsregeling gehanteerde vrij te laten bedrag (art. 295) in plaats van de beslagvrije voet. Immers kan worden aangenomen dat de schuldenaar van dit bedrag kan rondkomen, mede omdat met bijzondere situaties zoals hoge woonlasten rekening gehouden kan worden. Daarnaast is het nuttig om het toepassingsgebied van art. 287b tot beslaglegging op andere vermogensbestanddelen uit te breiden. Hierbij past de kanttekening dat niet bij elke beslaglegging op een vermogensbestanddeel van de schuldenaar sprake is van een situatie die het succesvol doorlopen van een minnelijk traject daadwerkelijk bedreigt. Ten slotte zou het mogelijk moeten worden gemaakt dat de insolventierechter de officier van justitie beveelt specifieke maatregelen die ingevolge de zogeheten Wet Mulder of strafrechtelijke vonnissen zijn voorgenomen, niet door te voeren. Daarbij kan worden gedacht aan maatregelen zoals de inname van het rijbewijs, gijzeling of voorlopige hechtenis.

Met genoemde uitbreiding blijft het, anders dan bij art. 5 Wgs, mogelijk dat een andere schuldeiser naderhand beslag kan leggen, waarna opnieuw een 287b-verzoek (nieuwe stijl) zou moeten worden ingediend. Dit kan als nadeel worden gezien. Het voordeel is echter dat de rechter maatwerk kan leveren door telkens de betrokken belangen af te wegen. Vanuit het oogpunt van bescherming van de rechten van de schuldeisers heeft de intrekking van art. 5 Wgs en de evenredige uitbreiding van het toepassingsgebied van art. 287b de voorkeur. Bovendien heeft deze (tweede) oplossing het voordeel dat wordt voortgebouwd op bestaande praktijk en ervaring. Deze oplossing versterkt bovendien de rol van de insolventierechter bij het geven van voorzieningen in de pre-insolventiefase.6

De derde oplossing, ten slotte, is dat het brede moratorium van art. 5 Wgs wordt overgebracht naar art. 287b, hetgeen meebrengt dat het dan de schuldenaar zelf is die dit moratorium verzoekt. De voor- en nadelen van deze oplossing zijn hiervoor aan de orde geweest.

Een nog verder gaande stap is dat een moratorium in werking treedt als een schuldhulpverlener, die voldoet aan nader te bepalen kwaliteitseisen, meldt dat een schuldenaar een aanvraag voor een schuldregeling heeft gedaan dan wel meldt dat hij activiteiten ontplooit die erop gericht zijn de financiële situatie van de schuldenaar op korte termijn te stabiliseren. Veel convenanten die de NVVK met diverse (organisaties van) schuldeisers heeft gesloten zijn op deze leest geschoeid.7 Aangezien aan een dergelijke regeling, anders dan bij de NVVK-convenanten, geen voorafgaande overeenstemming met schuldeisers ten grondslag ligt, dient de betrokken schuldeiser zich steeds tot de (insolventie)rechter te kunnen wenden met het verzoek dit moratorium ten aanzien van hem geheel of gedeeltelijk op te heffen. Het gevaar van een dergelijke regeling is dat het moratorium te snel wordt verkregen, bijvoorbeeld door schuldenaren met hoge fraudeschulden of telkens terugkerende financiële problemen.8 Bij de huidige stand van zaken gaat deze stap daarom nog te ver.