7.3.3 Wat is de nieuwswaarde van het voorstel?

Opmerking verdient dat het voorstel bezien vanuit het burgerperspectief in feite geen nieuwswaarde heeft. Natuurlijk moet de burger op voorlichting kunnen vertrouwen, wat heeft hij anders aan die informatie? Of communicatief bezien: natuurlijk moet een taalgebruiker kunnen uitgaan van de betrouwbaarheid van de uitingen van de ander (en zeker van de overheid) – wat heeft communicatie anders voor zin? Natuurlijk moet in communicatie met de Belastingdienst het risico op miscommunicatie niet standaard bij de burger liggen – zo werkt (mis)communicatie niet, en zeker niet met de overheid (paragraaf 5.6).

Juridisch beschouwd betekent het voorstel echter een fundamenteel andere kijk op voorlichting én op het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen. Het is een principieel andere benadering dan de sinds 1979 gevolgde koers. Voor wat betreft de nieuwe koers in vergelijking met de huidige koers gelden de volgende belangrijkste verschillen:

Ad a.1: De voorgestelde koers houdt ten opzichte van de huidige koers een principiële verschuiving in van het vertrekpunt dat de Belastingdienst niet te snel moet worden gebonden aan zijn voorlichting, naar het vertrekpunt dat burgers moeten kunnen afgaan op voorlichting van de Belastingdienst. Niet alleen als alles ‘goed’ gaat, maar óók als het in het voorlichtingsproces een keer misgaat. Bij de beoordeling van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen hoort het uitgangspunt van een risicoverdeling niet thuis en dit wordt dan ook verlaten. Ten opzichte van het geldende recht klinkt het loslaten van de hoofdregel nee, tenzij misschien eenvoudig, maar de principiële en praktische betekenis ervan is groot. Het gaat uit van een geheel andere houding ten aanzien van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen, evenals ten aanzien van voorlichting zelf. Voorlichting geldt niet langer als een juridisch bezien ‘minderwaardige’ vorm van communicatie waaraan burgers – als het erop aankomt – in de regel niet veel hebben, en waarbij de burger die zich erop beroept, praktisch gelijk 1-0 achterstaat.

Ad a.2: Ten opzichte van de huidige koers brengt het loslaten van de hoofdregel een methodologische verschuiving mee. Het afwegingskader is geen rechtsregel zoals een voorrangsregel, maar het vergt afwegingen. Bovendien komt in het afwegingskader bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel het gewekte vertrouwen aan de zijde van de burger centraal te staan. Het gaat er niet langer om voor wiens risico onjuistheden of onvolledigheden moeten komen, noch of de Belastingdienst aan zijn voorlichting gebonden moet zijn, maar het gaat erom of de bij de burger gewekte verwachtingen zodanig zijn dat zij in rechte moeten worden beschermd (paragraaf 7.4). Dat ligt voor de hand, gezien de inhoud van het vertrouwensbeginsel, maar niet moet worden vergeten dat dit een geheel andere benadering inhoudt dan de huidige methode, waarbij de beoordeling effectief is beperkt tot het dispositievereiste (paragraaf 4.3, 4.7).

Voor wat betreft de nieuwe koers in vergelijking met de huidige koers gelden overigens ook enkele parallellen. Zo betekent het voorstel niet – net zoals in de huidige koers – dat het vertrouwensbeginsel altijd moet voorgaan op strikte wetstoepassing, of dat burgers in concrete gevallen altijd mogen vertrouwen op elke bij hen gewekte verwachting. Het voorstel betekent evenmin dat de Belastingdienst in concrete gevallen altijd is gebonden aan zijn voorlichting. Het hangt immers, zoals steeds in het recht, af van de omstandigheden (paragraaf 7.4).

Waar mijn voorstel bovendien niets aan verandert is het gewicht van het legaliteitsbeginsel. In het belastingrecht is – en blijft – het uitgangspunt dat de wet moet worden toegepast. Dat uitgangspunt dient immers ook andere rechtsstatelijke belangen.1 Gelijk blijft dat bij de belangenafweging het gewicht van het legaliteitsbeginsel onveranderlijk zwaar is, terwijl het vertrouwensbeginsel juist de variabele factor is. Het gaat er bij de beoordeling van door voorlichting gewekte verwachtingen dus vooral om of de relevante omstandigheden van het geval zodanig zijn dat het belang van het vertrouwensbeginsel ten minste even zwaar weegt als het belang van het legaliteitsbeginsel. Hoewel honorering van aan voorlichting ontleende verwachtingen dus in zoverre een uitzondering blijft op de regel, moet voor zo’n uitzondering onmiskenbaar éérder plaats zijn dan in het geldende recht. Dat impliceert dat het belastingrecht een ruimere bescherming dient te bieden aan de burger die op goede gronden heeft vertrouwd op voorlichting.

Het voorstel brengt dus niet mee dat aan het belang van rechtsgelijkheid wordt ingeboet, als wel dat aan het belang van rechtszekerheid méér gewicht toekomt. Tussen rechtszekerheid en rechtsgelijkheid ontstaat dan een beter evenwicht dan nu.

Voorstel en het niet-kenbaarheidsvereiste

Tot slot is de vraag hoe de voorgestelde koers zich verhoudt tot een variant op de huidige koers waarbij het dispositievereiste wordt losgelaten en het niet-kenbaarheidsvereiste wordt gehandhaafd. Oftewel, komt het voorstel op hetzelfde neer als de huidige koers met (enkel) het niet-kenbaarheidsvereiste (paragraaf 4.3.3)? Het antwoord is: nee. Principieel verschil tussen die variant en mijn voorstel is dat in de genoemde variant de hoofdregel ‘nee, tenzij’ en de risicoverdeling intact blijft, terwijl de voorgestelde herijking resulteert in een fundamenteel ander vertrekpunt. In dat vertrekpunt ligt, als gezegd, een andere juridische grondhouding besloten ten aanzien van het aan voorlichting te ontlenen vertrouwen én voorlichting zelf.

Bovendien is de toegevoegde waarde van het voorstel dat het afwegingskader ruimte biedt om rekening te houden met de omstandigheden van het geval, terwijl louter toetsing aan het niet-kenbaarheidsvereiste is beperkt tot de vraag of de onjuistheid al dan niet redelijkerwijs kenbaar was. Dat is dus een andere insteek.2

Verder is van belang dat het niet-kenbaarheidsvereiste is toegesneden op de kenbaarheid van een onjuistheid, wat veronderstelt dat voorafgaand aan de kenbaarheidskwestie eerst moet worden vastgesteld óf sprake is van een onjuistheid in de voorlichting. Dat vereiste is echter minder goed werkbaar als van onjuistheid geen sprake is, als (on)juistheid niet zwart-wit is vast te stellen (zoals bij onvolledigheden) of als de voorlichting om een andere reden dan onjuistheid tekortschiet (bijvoorbeeld vanwege onduidelijkheid of een misverstand).3 De meerwaarde van het voorstel is dat het een handvat biedt om het gewekte vertrouwen in dergelijke ‘grijze gebied’-gevallen te beoordelen op hun redelijkheid (paragraaf 7.5.8). Niet zozeer door (indirect) te kijken naar de kwaliteit van de voorlichting, maar door het bij de burger gewekte vertrouwen centraal te zetten.

Het voorstel doet zo bezien beter recht aan het perspectief van de burger en heeft een bredere toepasbaarheid dan de genoemde variant.