1.4.1 Centraal probleem en vraags

De problemen die hierboven in eerste instantie kort zijn aangeduid en vervolgens nader geanalyseerd, kunnen bondig worden samengevat. Het betreft het geheel aan spanningen dat ontstaat uit de confrontatie van het opportuniteitsbeginsel met het Europese recht. Een deel van deze spanningen is van verhoudingsgewijs beperkte omvang en betekenis, andere hebben een veel verdergaande en potentieel fundamentele invloed, die zelfs als een constitutioneel conflict kan worden aangemerkt. Op het eerste gezicht kan dat worden beschouwd als een probleem van doorwerking van Europees recht: het opportuniteitsbeginsel wordt gelokaliseerd in de nationale rechtsorde, die onderworpen is aan Europese randvoorwaarden. Het opportuniteitsbeginsel kan immers in zijn geldingsbereik worden beschouwd als slechts van toepassing op beslissingen omtrent opsporing en vervolging, die op het nationale niveau worden genomen, zij het binnen Europese kaders. Dat deze beslissingen op nationaal niveau genomen worden is met de komst van een Europees om definitief verleden tijd. Het exclusief plaatsen van het opportuniteitsbeginsel op het nationale niveau, en het bestuderen van de invloed van het Europese recht op uitgangspunten van nationaal strafrecht die tot dat niveau beperkt zijn, past niet in de actuele stand van het strafrecht zoals dat in een steeds verder Europeaniserende context moet worden begrepen. Een benadering van de spanning tussen het Europese recht en het opportuniteitsbeginsel kan dan ook niet worden gereduceerd tot een dergelijk doorwerkingsprobleem.

In plaats daarvan vereist een benadering van de hier centraal staande spanningsverhouding dat het opportuniteitsbeginsel niet wordt opgevat als beperkt tot de Nederlandse strafrechtelijke handhaving, waarop vanuit Europees niveau beperkingen voortvloeien. Het gaat hier om een strafrechtelijk uitgangspunt dat weliswaar ontwikkeld is binnen de strafrechtssystemen van enkele Europese landen, waaronder Nederland, maar dat zich in een constitutioneel dusdanig veranderde context bevindt dat het slechts goed begrepen kan worden wanneer het zelf niet beperkt is tot een nationale context. Wanneer daarvoor niet zou worden gekozen, en het hier centraal staande probleem zou worden beschouwd als een doorwerkingsprobleem, zouden twee stappen gezet moeten worden om tot een oplossing te komen: allereerst zou de betekenis van het opportuniteitsbeginsel moeten worden onderzocht, waarna vervolgens de diverse relevante onderdelen van het Europese recht daarmee zouden kunnen worden geconfronteerd. Dat is minder eenvoudig dan het lijkt, want in de Nederlandse context bestaat onduidelijkheid over wat de juiste interpretatie van het opportuniteitsbeginsel is, laat staan welke interpretatie het meest wenselijk zou zijn. Bij de vraag op welke wijze het Europese recht daar invloed op uitoefent is van belang welk integratieperspectief wordt gekozen, en daarbij wijzen met name de integratiemodellen die hierboven als eerste en tweede zijn aangeduid een duidelijke richting op, maar het derde minder duidelijk.

Het centrale probleem van dit onderzoek beschouw ik echter niet als een probleem van doorwerking van Europees recht op Nederlands strafrecht, maar als een probleem dat betrekking heeft op een strafrechtelijk uitgangspunt, geplaatst in een context van Europeaniserende strafrechtelijke handhaving. Het gaat hier om een probleem ten aanzien van een algemeen strafrechtelijk uitgangspunt met betrekking tot discretionaire bevoegdheden bij het beslissen omtrent opsporing en vervolging. De spanning tussen het opportuniteitsbeginsel en het Europese recht is daarmee niet per se een spanning tussen de nationale en de Europese rechtsorde, maar kan net zo goed op het Europese niveau zelf worden herkend. Het losmaken van het opportuniteitsbeginsel uit zijn nationale context sluit goed aan op het derde integratiemodel dat hiervoor is aangeduid. Het opportuniteitsbeginsel als object van onderzoek valt dan te beschouwen als een min of meer algemeen strafrechtelijk uitgangspunt, dat een discretionaire ruimte biedt aan beslissingen omtrent opsporing en vervolging, terwijl van minder belang is door welke autoriteit en op welk organisatieniveau die beslissingen genomen worden. De constitutionele context waarbinnen die autoriteiten opereren stelt eisen aan de omvang van de discretionaire ruimte, en daarin is de spanning gelegen die in dit onderzoek centraal staat.

Het centrale probleem is daarmee een theoretisch probleem, en kan worden omschreven als de onzekerheid over de betekenis van het opportuniteitsbeginsel in een geëuropeaniseerde rechtsorde. Het doel van dit onderzoek is om die onzekerheid weg te nemen of althans te verminderen. Teneinde dat doel te bereiken tracht ik antwoord te geven op de vraag: wat is de betekenis van het opportuniteitsbeginsel in een geëuropeaniseerde rechtsorde? Een eerste stap daarbij is het nader afbakenen van het onderzoek. Daarna wordt stilgestaan bij de methode die zal worden gebruikt en wordt een plan van aanpak gepresenteerd.