5.4.2 Beleidsbepaling en beleidscontrole

Het bestuur stelt het beleid op dat moet bijdragen aan de optimale realisatie van de doelstellingen van de stichting. Op dit gebied heeft de raad van toezicht in beginsel geen initiërende maar een controlerende taak.1 De raad van toezicht controleert of het bestuur werkt aan het verwezenlijken van het stichtingsdoel binnen het kader van relevante wet- en regelgeving. De raad van toezicht kan dit in zekere zin afmeten aan de hand van prestaties, resultaten en risico’s van de stichting conform vooraf met het bestuur afgesproken en in een jaarplan vastgelegde doelstellingen en eventuele prestatie-indicatoren.

De raad van toezicht speelt dus, net als de raad van commissarissen, bij beleidsbepaling in beginsel slechts een aanvullende rol: het primaat ligt bij het bestuur. Bij het bepalen van het beleid, binnen de norm “het belang van de rechtspersoon”, heeft het bestuur een zekere vrijheid die de raad van toezicht dient te respecteren.

Honée schrijft in 1996 dat de raad van commissarissen het beleid en de gang van zaken marginaal dient te toetsen:

Uitgangspunt is dat het toezichthoudend orgaan een zekere afstand moet bewaren. Dat betekent echter niet dat toezicht altijd achteraf plaatsvindt en dat het toezichthoudend orgaan een passieve rol heeft. De opmerkingen van Honée dienen in zoverre in perspectief geplaatst te worden, dat zij zijn geschreven in de jaren negentig en dat tegenwoordig in de literatuur, in governancecodes en in rapporten die in opdracht van de regering zijn uitgebracht, wordt uitgegaan van een meer actieve en kritische houding van de raad van commissarissen en de raad van toezicht. Deze actieve houding is niet alleen repressief maar ook preventief van aard.3 Ook in de rechtspraak, zowel in uitspraken van de Ondernemingskamer als in uitspraken van de gewone rechter, wordt uitgegaan van een proactieve houding van zowel de raad van commissarissen als van de raad van toezicht van een stichting, met name indien sprake is van “bijzondere omstandigheden” (waarover meer in paragraaf 5.4.3 hierna).4

In de Concept MvT btrp bij het Voorontwerp btrp werd opgemerkt dat de taakomschrijving van het toezichthoudend orgaan van de stichting met zich brengt “dat het algemene bestuursbeleid door het bestuur wordt bepaald nadat het daarover overleg heeft gehad met het toezichthoudend orgaan”.5 De wetgever leek daarbij echter niet bewust voor het toezichthoudend orgaan van stichtingen een intensievere betrokkenheid te willen formuleren. Eerder leek het te gaan om een omschrijving die voor het toezichthoudend orgaan van alle rechtspersonen geldt.6 De Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht merkte, mijns inziens terecht, op dat de stelling uit de Concept MvT btrp dat het bestuur eerst moet overleggen over het beleid in zijn algemeenheid te ver gaat en als zodanig niet uit de toezichthoudende taak voortvloeit.7

In de MvT brtp bij artikel 2:11 lid 2 Wetsvoorstel btrp is te lezen dat uit de gegeven taakomschrijving van de raad van commissarissen (die dus ook geldt voor de raad van toezicht van een stichting) voortvloeit dat de raad van commissarissen in beginsel gekend dient te worden in het algemene bestuursbeleid en in belangrijke beslissingen van het bestuur.8 Dit is in lijn met de NCGC en sectorcodes9 en volgt mijns inziens ook uit de literatuur en jurisprudentie.10

Hoewel de raad van toezicht als taak heeft om bestuursbeleid te controleren, wordt algemeen aangenomen dat het toezicht zich niet dient te beperken tot een toetsing van gevoerde beleid achteraf, maar zich ook uitstrekt tot de algemene lijnen van het nog te voeren beleid op langere termijn.11

Het betrekken van de raad van toezicht bij het bestuursbeleid (op hoofdlijnen) kan bijvoorbeeld plaatsvinden door advies te vragen maar ook door beleid of bepaalde beleidsbeslissingen ter goedkeuring voor te leggen. Ten aanzien van NV’s en BV’s bepaalt de wet uitdrukkelijk dat het goedkeuren van een bepaalde bestuurshandeling of het daartoe machtigen niet geldt als het verrichten van daden van bestuur (artikelen 2:151 en 261 lid 2 BW). Hetzelfde geldt mijns inziens voor de raad van toezicht van een stichting.12

Overigens wordt in de literatuur terecht opgemerkt dat de situatie waarin veel of nagenoeg alle bestuurshandeling de voorafgaande goedkeuring van een ander orgaan, zoals de raad van toezicht, behoeven, strijdig kan zijn met de bestuurstaak en bestuursautonomie.13

De raad van toezicht is in beginsel niet betrokken bij de uitvoering van de strategie en het beleid. Het toezicht van de raad van toezicht op de uitvoering, op het dagelijkse beleid van het bestuur, kan uit de aard der zaak slechts periodiek en achteraf plaatsvinden.14 Dit wordt alleen anders indien sprake is van zeer bijzondere omstandigheden, zoals wanneer bijvoorbeeld de continuïteit van de met de stichting verbonden onderneming op het spel staat en alle te nemen beslissingen wezenlijk zijn voor het voortbestaan van de stichting. In die situatie zullen leden van de raad van toezicht nauwer bij de dagelijkse gang van zaken betrokken moeten zijn.

Het bestuur legt in de jaarstukken intern verantwoording af over het gevoerde beleid. Waar andere rechtspersonen intern verantwoording afleggen aan de algemene vergadering, heeft een stichting niet noodzakelijkerwijs een verantwoordingsorgaan. Als een raad van toezicht is ingesteld, kan de raad fungeren als het “tweede orgaan” dat de verantwoordingsfunctie van de algemene vergadering heeft. Dit blijkt ook uit de wet die er van uit gaat dat, als er een raad van toezicht is, deze de jaarrekening vaststelt, tenzij de statuten een ander orgaan aanwijzen (artikel 2:300 lid 3 BW). Met het ondertekenen van de jaarrekening aanvaarden leden van de raad van toezicht een medeverantwoordelijkheid voor de juistheid hiervan (zie ook paragraaf 8.2).

De raad van toezicht, die bij de beleidsbepaling betrokken is geweest (bijvoorbeeld het beleidsplan heeft goedgekeurd), kan achteraf de uitvoering van het beleid – uitdrukkelijk of impliciet – afkeuren, bijvoorbeeld door de jaarstukken niet mee te tekenen, de jaarrekening niet vast te stellen, geen decharge aan bestuurders te verlenen of, in het uiterste geval, bestuurders te ontslaan. In dergelijke gevallen dient de raad van toezicht mijns inziens nog uitvoeriger dan de algemene vergadering te motiveren waarom hij de uitvoering van het beleid door bestuurders niet goedkeurt.