4.3.7.2 Mogelijke oplossing(srichting)en

De rol van het Europees Parlement en het nationale parlement bij de besluitvormingsprocedures op EU-niveau is dus beperkt, terwijl de EU-instellingen steeds meer invloed uitoefenen op de nationale begroting. Dit lijkt het budgetrecht van het nationale parlement in te perken en te verzwakken.1 Beide parlementen hebben vooral ex post, dus nadat er al een besluit is genomen, een beperkte rol gekregen in het EU-recht, maar hebben geen vetorecht als het gaat om de besluitvorming op EU-niveau. De beslissingen over het economisch beleid op EU-niveau worden daarmee dus in toenemende mate onttrokken aan politieke processen.2

Om de democratische legitimatie in het huidige model te versterken dient op zoek te worden gegaan naar mogelijkheden om het verantwoordingsgat te verkleinen. Daarvoor is het vooral van belang dat de betrokkenheid van het nationale parlement bij de EU-besluitvorming wordt versterkt: de nationale middelen worden immers op nationaal niveau opgehaald en de democratische legitimatie met betrekking tot de bestemming van deze gelden dient dan ook primair bij het nationale parlement te liggen.3 Verschillende oplossing(srichting)en zijn dan denkbaar.

Voor de hand ligt in eerste instantie het versterken van de nationale democratische processen en het versterken van de controle van de nationale regering en het optreden in de Raad door het parlement. Hiermee kan het parlement zijn rol tegenover de regering versterken. Het enkel versterken van de nationale democratische processen en de rol van het nationale parlement op nationaal niveau lijkt echter op zichzelf niet voldoende om het gat daadwerkelijk te kunnen verkleinen.4 Daarvoor zijn verschillende redenen. Allereerst is sprake van transnationale effecten. Nationale beslissingen over de nationale begroting kunnen gevolgen, overloopeffecten, hebben voor andere lidstaten, waardoor het ene land invloed probeert uit te oefenen op de begroting van een ander land, met name als dat land steun ontvangt. Daarnaast kan het parlement door middel van de controle van de nationale regering eigenlijk geen invloed uitoefenen op eerdere fase van de besluitvorming in Europees verband (met name in de Commissiefase). Bovendien kan het parlement via de controle van de nationale regering geen beslissende invloed uitoefenen op de besluitvorming op EU-niveau. Het nationale parlement zal daarom ook op andere manieren, in EU-verband en op EU-niveau, zijn invloed en controle moeten laten gelden.5

Gedacht kan dan onder andere worden aan het inzetten van het instrument van de politieke dialoog met de Commissie. Hoewel het parlement door middel van de politieke dialoog geen directe invloed kan uitoefenen op de besluitvorming in EU-verband, lijkt het inzetten van dit instrument het bewustzijn van de nationale parlementen over hun mogelijke rol en betrokkenheid bij EU-besluitvorming wel te kunnen versterken.6

Daarnaast kan worden gedacht aan het vergroten van de samenwerking tussen nationale parlementen onderling en nationale parlementen en het Europees Parlement. Interparlementaire samenwerking lijkt met de komst van de artikel 13-conferentie en de Europese parlementaire week in ieder geval een nieuwe dimensie te hebben gekregen. In deze fora kan worden gedebatteerd over het beleid en kan een uitwisseling van best practises plaatsvinden. Dit zijn echter geen fora waarin ook daadwerkelijk invloed wordt uitgeoefend op de besluitvorming in het kader van het Europees economisch bestuur7 en lijkt daarmee het verantwoordingsgat niet daadwerkelijk te kunnen verkleinen.

Om grotere betrokkenheid bij de besluitvorming te bewerkstelligen en daarmee het verantwoordingstekort te kunnen verkleinen, stelt de Raad van State voor om een Eurozoneparlement op te zetten dat de mogelijkheid heeft om bindende besluiten te nemen.8 De Raad van State merkt daarbij wel op dat hiertoe alleen over dient te worden gegaan als de divergentie tussen de eurozone en de rest van de Europese Unie onvermijdelijk is. Dit Eurozoneparlement zou vier verschillende verschijningsvormen kunnen hebben: een nieuw te kiezen orgaan, een orgaan dat bestaat uit de leden van het Europees Parlement gekozen in de landen van de eurozone, een orgaan bestaande uit nationale parlementsleden uit de eurozonelanden, of een mengvorm van deze laatste twee. De Raad van State maakt, terecht, verschillende kanttekeningen bij deze optie van het opzetten van een Eurozoneparlement. Zo zal, voor welke variant er ook wordt gekozen, een verdragswijziging noodzakelijk zijn of moet er een nieuw verdrag worden gesloten tussen de eurozonelidstaten, maakt een in het leven roepen van een nieuwe orgaan de besluitvorming nog complexer en daarnaast spelen er nog allerlei praktische vragen omtrent de mogelijkheden van een dergelijk orgaan en de huishoudelijke regels. Dit alternatief zou echter wel tegemoet komen aan het feit dat op deze manier direct invloed uit kan worden geoefend op de besluitvorming op EU-niveau door een parlementair orgaan en daarmee het verantwoordingsgat te verkleinen. Gelet op het feit dat het doel is om nationale parlementaire betrokkenheid te versterken, heeft de variant waarin leden van een Eurozoneparlement uit het Europees Parlement gekozen worden niet de voorkeur, omdat deze variant niet bijdraagt aan dit doel.

Deze varianten van een Eurozoneparlement zoals voorgesteld door de Raad van State lijken echter niet de meest realistische optie in dit klimaat, waarin er in enkele EU-landen sprake is, in meer of mindere mate, van een anti-Europa sentiment en bovendien is de directe urgentie van de eurocrisis gaan liggen.

Een ander voorstel dat wellicht realistischer is en de directe betrokkenheid van het nationale parlement bij de besluitvorming in EU-verband bewerkstelligt, is afkomstig van De Streel. De auteur stelt concreet voor om een horizontale dialoog op te zetten tussen de nationale parlementen, parallel aan de dialoog tussen de ministers in de Raad. Dit zou georganiseerd kunnen worden in een nieuw orgaan: een permanente conferentie van vertegenwoordigers van de nationale parlementen. Deze conferentie zou dan een niet-bindende opinie aan de Raad kunnen voorleggen voordat deze een beslissing neemt.9 Dit alternatief komt tegemoet aan het feit dat een nationale beslissing over de begroting overloopeffecten kan hebben op andere lidstaten en bovendien heeft op deze manier een parlementair orgaan met vertegenwoordigers van het nationale niveau, zij het in beperkte mate, invloed op de uiteindelijke besluitvorming in Europees verband. Hoewel het hier gaat om niet-bindende opinies zouden dergelijke opinies, omdat ze in overleg tussen de afgevaardigden van alle nationale parlementen tot stand zijn gekomen, waarschijnlijk wel een zekere normatieve kracht hebben, waardoor de Raad deze opinies niet zomaar naast zich neer zou kunnen leggen. Ook bij dit voorstel kunnen echter kanttekeningen worden geplaatst: het vergt immers het opzetten van een nieuw orgaan met alle kanttekeningen van dien.

Om te omzeilen dat er een nieuw orgaan dient te worden opgezet, zou als institutionele ‘shortcut’10 ook gekozen kunnen worden voor een variant waarbij de nationale parlementen direct participeren op EU-niveau. Terecht wijzen Schoutheete en Miscossi erop dat dit alternatief niet wenselijk is, omdat het waarschijnlijk zal leiden tot ‘verlammingen’ in de besluitvorming.11

In het huidige model zal, om het verantwoordingstekort te verkleinen, in ieder geval ingezet kunnen worden op zowel het optimaliseren van de nationale democratische processen bij de controle van de regering in de (Europese) Raad12 als het participeren van nationale parlementen bij de besluitvorming op EU-niveau. Dit laatste kan onder andere door middel van het inzetten van het instrument van de politieke dialoog en de huidige vormen van interparlementaire samenwerking. Omdat deze instrumenten niet bewerkstelligen dat nationale parlementen daadwerkelijk zijn betrokken bij de besluitvorming op EU-niveau, kan daarnaast gedacht worden aan het opzetten van een Eurozoneparlement met de mogelijkheid om bindende beslissingen te nemen, in een variant waarbij het nationale parlement direct is vertegenwoordigd, of het wellicht meer realistische instrument van de horizontale dialoog tussen nationale parlementen parallel aan de Raad.