2.2.3 UNFCCC

De UNFCCC is het eerste internationale milieuverdrag dat door bijna de gehele wereld is uitonderhandeld.1 Zowel de EU als de lidstaten zijn partij bij dit verdrag. De geldigheid van de Richtlijn en de implementatiewetgeving in het licht van de verdragsbepalingen moet dus worden beoordeeld aan de hand van de regels, geformuleerd door het Hof van Justitie. Artikelen 93 en 94 Gw vinden in dit geval geen toepassing. 2

Aangezien het verdrag door vrijwel de hele wereld is uitonderhandeld, weerspiegelt het ook een diepe verdeeldheid over de wijze en intensiteit waarmee klimaatverandering moet worden bestreden.3 Dit zijn aspecten die, aldus Birnie e.a., moeten worden meegenomen bij de interpretatie van het verdrag.4 Het ultieme doel van het verdrag is het stabiliseren van broeikasgasemissies tot een niveau:

Uit de bewoordingen van dit artikel volgt dus dat het doel van het verdrag het voorkomen van klimaatverandering is. Echter, het artikel erkent eveneens dat enige mate van klimaatverandering onontkoombaar is.6 De verplichtingen voor de partijen bij het verdrag om de doelstelling te bereiken worden in artikel 4 van de UNFCCC beschreven. In het verdrag wordt onderscheid gemaakt tussen alle partijen, Annex-I partijen en Annex-II partijen. Annex-I partijen bevatten onder meer de zogenaamde ‘developed parties’. Daarnaast wordt er een onderscheid gemaakt tussen developed parties met economieën in transitie en developed parties die niet behoren tot de developed parties met economieën in transitie. Deze tweede groep is opgenomen in Annex-II bij het verdrag.7 Dit onderscheid is van belang, omdat in artikel 4 lid 2 verplichtingen zijn opgenomen voor Annex-I partijen en in artikel 4 lid 3-lid 5 verplichtingen zijn opgenomen voor Annex-II partijen. De Europese Unie en al haar lidstaten zijn opgenomen in Annex-I. Een deel van de lidstaten en de Europese Unie staan eveneens vermeld op Annex-II.

De EU heeft de UNFCCC bij besluit van de Raad van 15 december 1993 goedgekeurd.8 Derhalve is de EU, als partij bij het verdrag, gebonden aan de UNFCCC. Echter, aan de UNFCCC komt mijns inziens geen directe werking toe. Het doel van het verdrag is immers voor meerdere interpretaties vatbaar. Er wordt niet gesteld tot welke niveau de emissies exact moeten worden gestabiliseerd, noch welk niveau de verdragsstaten afzonderlijk van elkaar moeten bereiken. Artikel 4 van het verdrag schrijft verder weliswaar voor dat elke verdragsstaat maatregelen moet nemen om het doel te bereiken, en maakt daarbij onderscheid tussen de capaciteiten van de verschillende staten, maar schrijft niet concreet voor welke maatregelen er moeten worden genomen. Verder moet worden opgemerkt dat de verplichting tot het nemen van maatregelen gekwalificeerd wordt door verschillende factoren en beginselen, waaronder de ‘specific national and regional development priorities’ en ‘common but differentiated responsibilities’.9

Het verdrag geeft hiermee ruime discretionaire bevoegdheden, voor zowel de interpretatie van het doel van het verdrag, als voor de te nemen maatregelen om het doel te bereiken. Daarnaast betreft klimaatverandering en de negatieve gevolgen ervan weliswaar een ‘common concern of humandkind’, aldus de preambule. Het verdrag weerspiegelt echter tevens, zoals reeds hierboven is opgemerkt, een diepe verdeeldheid over hoe klimaatverandering moet worden aangepakt en hoe de verantwoordelijkheden over de verdragsstaten dienen te worden verdeeld. Om deze redenen moet mijns inziens worden gesteld dat de aard en opzet van het verdrag zich verzetten tegen een toetsing van de Richtlijn aan het verdrag. Verder moet om de hierboven genoemde redenen tevens worden vastgesteld dat de verdragsbepalingen in ieder geval niet inhoudelijk onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Het verdrag voldoet dus niet aan de tweede en derde eis als onder subparagraaf 2.2.1 genoemd. De UNFCCC kan daarom de geldigheid van de Richtlijn en de implementatiewetgeving niet aantasten. Overigens moet verder worden opgemerkt dat de UNFCCC, alsmede het Kyotoprotocol, hoe dan ook niet van toepassing zijn op de emissies van de internationale luchtvaart. Deze emissies hoeven ingevolge de UNFCCC reporting guidelines namelijk niet te worden meegerekend bij het berekenen van de nationale totale emissies onder de UNFCCC. Derhalve vallen de emissies van de internationale luchtvaart ook buiten de reductieverplichtingen van Annex-I staten bij de UNFCCC.10