4.4.6 Aanbevelingen

Het is nauwelijks voorstelbaar dat in de toekomst bij de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving geen gebruik zal worden gemaakt van Europese soft law. Wel zou de behoefte aan Europese soft law kunnen worden verminderd. Allereerst door ervoor te zorgen dat duidelijker Europese subsidieregelgeving wordt vastgesteld. Ten tweede zou een gezamenlijke toelichting van de Raad en het Europees Parlement bij de door hen vastgestelde Europese subsidieverordeningen en —besluiten een oplossing kunnen bieden. Daarmee zou in theorie meer duidelijkheid kunnen bestaan over de interpretatie en het doel van de Europese subsidieregelgeving. Zolang daarvan geen sprake is — en daar ziet het voorlopig niet naar uit — zal zowel bij de Commissie als de lidstaten behoefte bestaan aan Europese soft law. Om de in de vorige paragraaf genoemde nadelen van het gebruik van soft law te ondervangen, verdient het aanbeveling dat nationale uitvoeringsorganen de door de Europese Commissie voorgestelde Europese soft law kritisch bestuderen en deze niet zonder meer goedkeuren dan wel toepassen. Dit geldt met name indien in de soft law regels zijn neergelegd die iets toevoegen aan de bestaande Europese subsidieregelgeving. Het gaat in die gevallen immers om nieuwe regels die thuis horen in de Europese subsidieregelgeving zelf. Door in die gevallen goedkeuring aan de Europese soft law te onthouden, voorkomt de lidstaat dat hij op grond van de besproken IJssel-Vliet jurisprudentie wordt gebonden aan verplichtingen die niet voortvloeien uit de Europese subsidieregelgeving. Zo houdt de lidstaat meer onderhandelingsruimte bij de eindafrekening met de Europese Commissie aan het einde van de programmaperiode en staat hij sterker in een eventuele procedure die volgt op een door de Commissie toegepaste financiële correctie.

Indien een nationaal uitvoeringsorgaan aan de in de desbetreffende Europese soft law neergelegde interpretatie of invulling van een discretionaire bevoegdheid is gebonden, dan wel zich daaraan gebonden acht verdient het vervolgens de voorkeur dat de Europese Commissie soepel omgaat met goed gemotiveerde afwijkingen van de soft law. Het 'comply, or explain'-principe dient zodanig te worden toegepast dat nationale uitvoeringsorganen de flexibiliteit toekomt die gelet op het subsidiariteitsbeginsel en het gemengd bestuur wenselijk is. Als een bepaling uit de Europese subsidieregelgeving op meerdere manieren kan worden uitgelegd en toegepast, zou een keuzevrijheid moeten bestaan. Een Europese Commissie die afwijking van de soft law in de praktijk uiterst moeilijk of onmogelijk maakt, versterkt de gedachte dat de soft law in juridisch bindende regels had moeten worden neergelegd.

Ten tweede is het wenselijk dat indien een nationaal uitvoeringsorgaan is gebonden of zich gebonden acht aan Europese soft law, de transparantie daarvan voor de eindontvanger van de Europese subsidie wordt vergroot. Zoals eerder in deze paragraaf is besproken, is veel Europese soft law voor de eindontvangers van de Europese subsidies niet kenbaar. Als de eindontvangers van de Europese subsidies niet weten op welke wijze de Europese regelgeving zal worden geïnterpreteerd terwijl daaromtrent wel Europese soft law bestaat, kunnen zij daarop niet anticiperen. Daarnaast wordt het lastiger om de niet-kenbare interpretatie te betwisten bij de nationale rechter; zij kunnen bijvoorbeeld niet aanvoeren dat de door de Europese Commissie vastgestelde soft law in strijd is met de Europese subsidieregelgeving. Transparantie van de Europese soft law leidt derhalve tot een toename van de rechtszekerheid van de eindontvangers van de Europese subsidies en de aan hen geboden rechtsbescherming. Indien het voor een eindontvanger van een Europese subsidie gemakkelijker wordt Europese soft law voor de nationale rechter te betwisten, heeft dit tot gevolg dat de nationale rechter vaker met vragen omtrent de interpretatie van het Europese recht zal worden geconfronteerd. Naar verwachting zal ook het Hof van Justitie in meer gevallen de kans krijgen om zich over de door het nationale uitvoeringsorgaan toegepaste Europese soft law uit te spreken naar aanleiding van door de nationale rechter gestelde prejudiciële vragen. In dat kader verdient het aanbeveling dat de nationale rechter niet zonder meer aanneemt dat de interpretatieve Europese soft law wel in overeenstemming zal zijn met de Europese subsidieregelgeving. Indien de Europese soft law meer onder de aandacht van de nationale en Europese rechter wordt gebracht, heeft dit hopelijk tot gevolg dat de Europese Commissie ervoor zorgdraagt dat de Europese interpretatieve soft law in overeenstemming is met het Eu-recht en terughoudender wordt met het vaststellen van Europese soft law waarin eigenlijk nieuwe regels zijn neergelegd. Het vaststellen van oneigenlijke Europese soft law zal immers minder aantrekkelijk worden, zodra de rechter zich vaker over de rechtmatigheid daarvan zal uitspreken. Dit heeft als consequentie dat de Europese Commissie door haar gewenste nieuwe regels zal moeten neerleggen in Europese Commissieverordeningen.

Vergroting van de transparantie is mogelijk door alle voor de eindontvanger relevante Europese soft law op Europees niveau bekend te maken, bijvoorbeeld op de website van de Europese Commissie. Het verdient echter de voorkeur dat de soft law wordt doorvertaald in de nationale subsidieverhouding. Het verdraagt zich echter niet met het karakter van soft law dat zij tot wet wordt verheven. Het verdient dan ook aanbeveling om de soft law in nationale beleidsregels neer te leggen. Hierop wordt in hoofdstuk 6, paragraaf 6.6.4, verder ingegaan. De toename van de regeldichtheid wordt mijns inziens gerechtvaardigd door het belang van de rechtszekerheid voor de eindontvangers van de Europese subsidie. Als de in Europese soft law neergelegde regels uiteindelijk toch op hen worden toegepast, is het te verkiezen dat deze regels in voor hen kenbare regelingen worden neergelegd. Het neerleggen van Europese soft law in beleidsregels heeft verder tot gevolg dat beter is gewaarborgd dat nationale uitvoeringsorganen zich aan jegens de Europese Commissie geldende verplichtingen kunnen houden. Omdat de Europese soft law in dat geval deel uitmaakt van het nationale recht, is duidelijk dat nationale uitvoeringsorganen bevoegd zijn de daarin neergelegde interpretatie aan eindontvangers tegen te werpen.

Voor zover in Europese soft law subsidieverplichtingen voor de eindontvanger van de Europese subsidie lijken te zijn neergelegd, dient duidelijk te zijn op grond waarvan de ontvanger daaraan is gebonden. Enkele gebondenheid op grond van Europese soft law is immers niet mogelijk. De enkele ondertekening van de subsidieovereenkomst waarin naar Europese soft law in de vorm van handboeken wordt verwezen, zoals gebruikelijk in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie, is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat de eindontvanger daaraan is gebonden. Er dient ook een bevoegdheid te bestaan voor het nationaal uitvoeringsorgaan om deze verplichtingen op te leggen. Deze kan Europeesrechtelijk worden gevonden in artikel 164 van de Commissieverordening bij het Financieel Reglement. Wanneer voor het opleggen van Europese subsidieverplichtingen in Europese soft law geen bevoegdheidsgrondslag bestaat, dan moeten deze verplichtingen worden neergelegd in de Europese subsidieregelgeving zelf. In de praktijk zijn voormelde handboeken niet gereed indien de subsidieovereenkomst wordt ondertekend. Indien het handboek wordt gewijzigd, dient mijns inziens daarvan steeds mededeling te worden gedaan aan de eindontvanger van de Europese subsidie, in die zin dat het gewijzigde handboek onverkort deel uitmaakt van de gesloten overeenkomst. De eindontvanger van de Europese subsidie moet wel in de gelegenheid worden gesteld om bezwaar te maken tegen de wijzigingen, namelijk wanneer deze tot gevolg hebben dat uitgaven voor zijn project niet langer subsidiabel zijn.

Uit het vorenstaande volgt dat ik zeker niet de afschaffing van het gebruik van Europese soft law bij de uitvoering van Europese subsidieregelingen bepleit. Er zijn immers veel voordelen die het gebruik ervan rechtvaardigen. Met voormelde aanbevelingen wordt echter wel getracht de rechtsonzekerheid die het huidige gebruik van Europese soft law met zich brengt, voor zowel de nationale uitvoeringsorganen als de eindontvangers van de Europese subsidies zoveel mogelijk weg te nemen. Het voorgaande neemt niet weg dat zou moeten worden nagedacht op welke wijze kan worden bewerkstelligd dat het vaststellen van Europese soft law minder noodzakelijk wordt geacht. In de eerste plaats zou dit kunnen worden bereikt door duidelijker Europese subsidieregelgeving vast te stellen, zodat over de interpretatie daarvan minder onduidelijkheid ontstaat. Sommige bepalingen zijn werkelijk onleesbaar en onbegrijpelijk. Een tweede mogelijkheid is dat de Raad en het Europees Parlement bij het vaststellen van de Europese subsidieregelgeving een toelichting zouden publiceren, waardoor meer duidelijkheid bestaat over de interpretatie en doelstellingen van deze regelgeving.