7.2 HET BESTEMMINGSPLAN

Het bestemmingsplan is het belangrijkste ruimtelijke ordeningsinstrument.1 Dit plan speelt een grote rol bij de planning van de (te verwachten) ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeente. Het bestemmingsplan heeft een normerende functie, wat betekent dat het bestemmingsplan bindend is voor de overheid en de burger.2 Het plan fungeert onder meer als verplicht toetsingskader voor het beoordelen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen.3 De gebruiksmogelijkheden van gronden en bouwwerken zijn afhankelijk van de gelegde bestemming en de bijbehorende regels. Hierbij kan het gaan om bouwregels, maar ook om gebruiksverboden4 en een omgevingsvergunningstelsel voor werken en werkzaamheden.5

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één of meer bestemmingsplannen vast waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen, en met het oog op die bestemming regels worden gegeven.6 Hieruit volgt dat een bestemmingsplan de gemeentegrens niet mag overschrijden.7 Het bestemmingsplan moet in elk geval binnen tien jaar worden herzien.8

De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van een bestemmingsplan een grote mate van beleidsvrijheid.9 Deze beleidsvrijheid kan worden beperkt door, in de eerste plaats, het uitvaardigen van algemene regels voor het vaststellen van bestemmingsplannen bij of krachtens AMvB en/of een provinciale verordening.10 In de tweede plaats kunnen GS of de minister van I&M vanwege provinciale of nationale belangen, indien dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is, een aanwijzing geven. In dat geval moet de gemeenteraad binnen een bepaalde termijn, en in overeenstemming met daarbij gegeven voorschriften, een bestemmingsplan vaststellen.11 De Wro kent ook het instrument van de reactieve aanwijzing. Indien het provinciale of nationale belang met het oog op een goede ruimtelijke ordening daarom vraagt, kunnen GS of de minister van EL&I besluiten dat bepaalde delen van een vastgesteld bestemmingsplan niet in werking treden.12 In het uiterste geval kunnen provinciale staten of de minister van I&M een bepaald gebruik van gronden en bouwwerken bij de gemeenten afdwingen door het vaststellen van een provinciaal- of een rijksinpassingsplan.13 Het gebruik van deze ingrijpende bevoegdheid is alleen mogelijk voor zover sprake is van provinciale- of nationale belangen.14

De inhoudelijke eisen waaraan een bestemmingsplan moet voldoen zijn grotendeels opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Het Bro bevat een opsomming van alle verplichte onderdelen van het bestemmingsplan, zoals een beschrijving van de bestemmingen, per bestemming een beschrijving van het doel of de doeleinden, en een toelichting op het bestemmingsplan. In het Bro is ook een uniforme regeling voor het bouw- en het gebruiksovergangsrecht te vinden.

Het bestemmen van gronden en bouwwerken is alleen toegestaan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Dit begrip is overgenomen uit artikel 10, eerste lid WRO. De Wro bevat geen omschrijving en/of een definitie van dit essentiële criterium. Volgens de regering heeft de ruimtelijke ordening tot doel zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied.15 Dit betekent dat voor een goede ruimtelijke ordening de verschillende ruimtelijke belangen zo goed mogelijk op elkaar moeten worden afgestemd. Het gaat daarbij om belangen die een beslag leggen op het gebruik van de grond. Bij de totstandkoming van het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Wro is overwogen de reikwijdte van het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ te verruimen tot ‘het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit’.16 Uiteindelijk heeft de wetgever hier toch van afgezien. Wat onder een goede ruimtelijke ordening moet worden verstaan, moet per geval worden bekeken. In dat kader moet worden afgewogen in hoeverre, naburige bestemmingen en belangen die een beslag leggen op de ruimte elkaar verdragen. Voor zover uit hogere normen niets anders voortvloeit, heeft de gemeenteraad hierbij een grote mate van beleidsvrijheid. De verschillende ruimtelijke belangen kunnen worden afgewogen aan de hand van zogenaamde situeringskenmerken van de (mogelijke) bestemmingen. Dit is een kenmerk dat aan een bepaalde bestemming toekomt, en dat relevant is voor de situering van die bestemming ten opzichte van andere bestemmingen.17 Met behulp van situeringskenmerken kan bijvoorbeeld worden vastgesteld of het mogelijk is om een intensieve veehouderij in de nabijheid van een natuurgebied te vestigen of uit te breiden. In het kader van een goede ruimtelijke ordening moet bij het leggen van bestemmingen rekening worden gehouden met natuurgebieden.18

Een bestemmingsplan bevat ten behoeve van de goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond, en met het oog op die bestemming regels.19 Dat betekent dat het stellen van regels alleen is toegestaan voor zover ruimtelijk relevant en noodzakelijk in verband met de toegekende bestemming.20 De redactie van artikel 3.1, eerste lid Wro ligt in het verlengde van de jurisprudentie met betrekking tot artikel 10 WRO (oud).21 De voorwaarden waaraan bestemmingsplanregels moeten voldoen zijn te vinden in artikel 3.1.3 Bro. Deze moeten in ieder geval toezien op de omschrijving van (gebruiks)doeleinden per bestemming, zodat het gebruik van gronden en bouwwerken gereguleerd wordt. In de praktijk gebeurt dit door middel van bebouwingsregels en/of een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden, niet zijnde bouwwerken en gebruiksverboden. Bestemmingsplanregels kunnen ook betrekking hebben op de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen. Daar zijn wel beperkingen aan gebonden. Zo is het wel toegestaan om de realisering van bepaalde categorieën woningen in het bestemmingsplan vast te leggen, maar niet voor wie die woningen zijn bedoeld. Een vergelijkbare situatie doet zich voor wanneer een gebied wordt bestemd als bedrijfsterrein. Het is verboden om door middel van een bestemmingsplanregel bedrijven van buiten de gemeente te weren.22

Van oudsher bestaat in de literatuur en de jurisprudentie veel aandacht voor de vraag of het mogelijk is om milieunormen in een bestemmingsplan op te nemen.23 Ruimtelijke ordening en milieu zijn nauw met elkaar verbonden. Het ruimtelijk beleid in een bepaald gebied kan van grote invloed zijn op de toestand van het milieu. Hierbij kan worden gedacht aan het toelaten van bepaalde vormen van bedrijvigheid en het ‘zoneren’ van strijdige vormen van gebruik. In de toenmalige Kroon-jurisprudentie is bepaald dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan rekening mag (en moet) worden gehouden met (eventuele) milieuhinder en milieuverontreiniging. Bedrijven die bij een calamiteit onherstelbare schade aan het milieu veroorzaken, kunnen in een bestemmingsplan worden uitgesloten.24 In veel bestemmingsplannen voor bedrijfsterreinen worden om milieuhinder en schade te voorkomen, gewerkt met zogenaamde bedrijvenlijsten25 waardoor het mogelijk wordt bepaalde vormen van bedrijvigheid te scheiden en/of afstand aan te brengen tussen hinderlijke vormen van bedrijvigheid en milieugevoelige bestemmingen. Het uitsluiten of scheiden van bedrijven op basis van dergelijke lijsten is toegestaan voor zover dit gebeurt met het oog op een goede ruimtelijke ordening.26

Bij het vaststellen van een bestemmingsplan moet het principe van de toelatingsplanologie in acht worden genomen. Op basis van een bestemmingsplan kan een bepaald gebruik en de daarvoor benodigde functionele bebouwing worden toegestaan. Het is verboden om in een bestemmingsplan een verplichting tot het realiseren van een gelegde bestemming op te nemen.27 Een bestemmingsplan mag wel verbods-, maar geen gebodsbepalingen bevatten.28 Ingevolge artikel 2.1, eerste lid sub c Wabo is het verboden om gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken.29 Dit betekent niet dat het in absolute zin onmogelijk is gebodsbepalingen in een bestemmingsplan op te nemen.30 Bestemmingsplanregels kunnen zo worden geformuleerd dat ze feitelijk een gebruiksgebod inhouden. Voorbeelden hiervan vormen strikt geformuleerde bebouwingsregels die gekoppeld zijn aan een bepaalde, aan de grond toebedeelde bestemming. Het is ook mogelijk om in een bestemmingsplan algemene bouwregels op te nemen. Een voorbeeld hiervan vormt een planregel, op basis waarvan volwaardige kassenbedrijven in een glasconcentratiegebied zijn toegelaten, echter onder voorwaarde dat de kassen aan de binnenzijde volledig moeten zijn afgeschermd tegen horizontale en verticale lichtuitstraling van assimilatiebelichting.31

Ingevolge de jurisprudentie van de ABRvS is het toegestaan om aan het benutten van gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden bepaalde voorwaarden en/of verplichtingen te verbinden.32 Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen positieve- en voorwaardelijke verplichtingen. Een positieve verplichting is een voorschrift dat een grondgebruiker verplicht een bepaalde bestemming te realiseren; een voorwaardelijke verplichting is een voorschrift dat een grondgebruiker verplicht een bestemming te realiseren indien op eigen initiatief een verandering wordt aangebracht in een gebruiksvorm die op basis van het bestemmingsplan is toegestaan.33 In de uitspraak Linderveld heeft de Afdeling geoordeeld dat in een bestemmingsplan positieve verplichtingen niet, en voorwaardelijke verplichtingen wel zijn toegestaan.34 Voorwaardelijke verplichtingen kunnen zowel betrekking hebben op gebruik in enge zin, alsmede op bouwen.35 Hierbij kan het gaan om het afschermen van assimilatieverlichting in (tuinbouw)kassen36 maar ook om regels voor het gebruik van meststoffen in het bestemmingsplangebied.37