10.5 Strafdoelen in het straf- en bestuursrecht

Met het oog een vergelijking tussen de evenredigheidstoetsing inzake de bestuurlijke boete en de straftoemeting in het strafrecht zal ik hier kort stilstaan bij de doelstellingen van de te treffen sancties. Waar als onderscheidend criterium tussen bestraffende sancties en herstelsancties in het bestuursrecht vooral het doel van leedtoevoeging een rol speelt is daarmee zeker niet alles gezegd. Met de bestuurlijke boete als leedtoevoeging kunnen drie strafdoelen worden nagestreefd: vergelding, generale en speciale preventie.1 Dit zijn overigens ook de klassieke strafdoelen in het strafrecht. In het strafrecht gelden naast deze drie doelen ook — ingeval van vrijheidsbenemende sancties — twee andere belangrijke doelstellingen: bescherming van de samenleving (onschadelijkmaking door opsluiting) en resocialisatie. Deze laatste doelen gelden niet voor de bestuurlijke boete en andere bestuurlijke sancties. Dit is inherent aan de beperkingen die gelden in het bestuursrecht, geen vrijheidstraffen of publieke boetedoening. Dat is niet erg. De bestuurlijke boete is ook niet bedoeld voor die gevallen waarin deze strafdoelen een rol spelen.2

Hoe verhouden die strafdoelen zich tot elkaar? Ik onderschrijf de gedachte dat de vergeldingsleer, ook daar waar het strafrecht wordt opgevat niet als doel op zichzelf maar als maatschappelijk middel (het nut van straffen), van betekenis is: zij geeft de bovengrens van de strafimaat).3 Er moet een juiste verhouding zijn tussen straf en daad. Binnen die bovengrens kunnen dan de andere strafdoelen worden nagestreefd. In een gemengde theorie kunnen die andere strafdoelen dus niet leiden tot een hogere straf dan uit een oogpunt van vergelding redelijk is. Binnen de bovengrens van vergelding kunnen binnen het strafrecht de overige strafdoelen van belang zijn voor het bepalen van de soort sanctie en de mate waarin die sanctie wordt opgelegd. Waar het gaat om bestuurlijke bestraffende sancties lijkt me evident dat daarbij evenzeer vergelding de bovengrens zal moeten vormen, juist omdat de gedachte overheerst dat bestraffing via het bestuursrecht zowel uit een oogpunt van rechtsbescherming als instrumentaliteit alleen geschikt is voor gedragingen waarmee niet een al te hoge inbreuk op de rechtsorde is gemoeid en het strafrecht het ultieme strafmiddel is voor zware misdrijven. Generale en speciale preventie kunnen derhalve als strafdoelen alleen binnen de bovengrens van vergelding worden gerealiseerd.

Daar komt nog bij dat van bestuurlijke sancties — anders dan door bestraffing door het strafrecht — mogelijk een beperktere generale preventie zal uitgaan dan van het strafrecht: in de media en (derhalve) in de huiskamer is er vooral aandacht voor het strafrecht als het gaat om rechtshandhaving. Het bestuursrecht is onder leken veel minder bekend en de bestraffende bestuurlijke sanctie nog minder. Daar staat wel tegenover dat het aantal normadressaten in het bestuursrecht vaak veel beperkter is dan waar het gaat om het commune strafrecht dat zich richt tot een ieder. Waar het bijvoorbeeld gaat om bestuurlijke bestraffing van bijstandsfraude en van het niet naleven van financiële toezichtswetgeving is het voor degenen tot wie de normen zich richten vaak zeer duidelijk welke normen voor hen gelden in hun hoedanigheid van ontvanger van een uitkering of het zijn van speler op een financiële markt. Voorts weten zij dat zij getroffen kunnen worden door bestuurlijke sancties die hen zwaar kunnen treffen.