8.6.d Werklast en instroom

Een tweede effectiviteitsprobleem van verlofstelsels betreft het effect van verlofstelsels op de zakenlast, dat wil zeggen op de mate waarin rechtsmiddelen worden ingesteld. De Commissie Haak waarschuwde reeds ervoor een verlofstelsel niet als “panacé te beschouwen voor een te grote toevloed aan zaken bij de cassatierechter”, omdat mogelijk van een verlofstelsel een aanzuigende werking uitgaat op het aantal zaken waarin cassatie wordt ingesteld.1 De commissie sloot in het bijzonder niet uit dat de zeeffunctie van de advocatuur verschuift naar de verlofinstantie.

Voor dit bezwaar is artikel 80a RO illustratief. Aandacht verdient namelijk dat de standaardmotivering op grond van artikel 80a RO niet duidelijk maakt welke van de twee toegangsweigeringsgronden van toepassing is, de voorwaarde van ongegrondheid of de voorwaarde van onvoldoende belang. Omdat voorts het klaarblijkelijkheidsvereiste niet aan zeer precieze beoordeling van het beroep in de weg staat, is niet van elke 80a-beslissing zonder nadere motivering glashelder op welke gronden deze is genomen.2 Dit geldt zeker indien het parket heeft afgezien van het innemen van een standpunt.3

Dit gebrek aan op de zaak toegespitste motivering betekent ten eerste dat advocaten niet kunnen achterhalen waarom het cassatieberoep precies ‘kansloos’ was. Ten tweede is ook voor de gerechtshoven bij 80a-afdoening niet duidelijk of de klachten tegen het bestreden arrest ongegrond zijn of het hof wel degelijk een fout heeft gemaakt maar bij cassatie onvoldoende belang bestaat. Kort gezegd zet artikel 80a RO de didactische werking van de cassatierechtspraak ten opzichte van zowel de advocatuur als de feitenrechtspraak onder druk.4 Dit kan ertoe leiden dat in meer zaken cassatieberoep wordt ingesteld, dat in minder zaken het beroep wordt ingetrokken en advocaten voorts in meer zaken (meer) cassatiemiddelen zullen opstellen.5 Het betekent mogelijk ook dat de arresten van gerechtshoven wegens verminderde feedback vaker fouten zullen bevatten. In één zin: op lange termijn kan de verkorte 80a-motivering leiden tot een (relatieve) toename van het aantal kansloze cassatieberoepen, omdat advocaten in toenemende mate cassatieberoepen ondersteunen tegen uitspraken die op hun beurt in toenemende mate voor vernietiging in cassatie onvoldoende wezenlijke fouten bevatten. De gemiddelde werklast per cassatieberoep kan door een verlofstelsel weliswaar dalen, tegelijkertijd kan het aantal te behandelen beroepen toenemen.

Hard bewijs voor dit averechtse effect kan ik niet bieden. Enerzijds valt op dat de instroom van cassatieberoepen sinds 2012 niet afneemt – anders dan de wetgever hoopte.6 Integendeel, in het jaar 2012 werden bijna 3900 strafzaken bij de Hoge Raad aanhangig gemaakt, in de jaren daarna steeds minstens 300 zaken meer, in 2016 zelfs bijna 5000.7 Ook het aantal zaken per jaar waarin een schriftuur met middelen wordt ingediend neemt toe.8

Anderzijds is goed denkbaar dat het potentieel instroomverhogende effect van de verkorte motivering wordt gecompenseerd door de sterk gestroomlijnde behandeling van het cassatieberoep op grond van artikel 80a RO, waardoor per saldo toch minder capaciteit wordt besteed aan een weliswaar toenemend aantal ‘kansloze’ beroepen. Enige steun voor deze saldering biedt de verhouding tussen instroom en uitstroom sinds 2012 (disposition rate). Waar de Hoge Raad van 2003 tot en met 2013 elk jaar niet meer dan 100% van de instroom per jaar kon verwerken, ligt het verwerkingspercentage in 2014 en 2015 op 105% respectievelijk 115%.9 Daar staat weer tegenover dat de disposition rate in 2016 scherp is gedaald naar 75% en de werkvoorraad per 31 december 2016 weer met bijna 1000 zaken gestegen naar 3255.10 Bovendien kan de introductie van verplichte gespecialiseerde rechtsbijstand in cassatie op termijn de instroom van beroepen weliswaar dempen, maar kan die ontwikkeling juist ook de relatieve hoeveelheid zaken waarin (omvangrijke) cassatieschrifturen worden ingediend en daarmee de bewerkelijkheid per zaak omhoog stuwen.11 Er bestaan kortom aanwijzingen dat door artikel 80a RO de gemiddelde bewerkelijkheid per zaak afneemt, maar dat 80a-afdoening de instroom van beroepen juist doet en zal doen toenemen en aldus de vermindering van werklast teniet doet.

Het is speculeren, maar verlofstelsels zouden bovendien in de hand kunnen werken dat vaker een beroep wordt gedaan op ‘hogere’ rechtsmiddelen, zoals herziening of de klachtmogelijkheid bij het EHRM. Voor de insteller van een rechtsmiddel is gegrondverklaring van zijn beroep allicht meer bevredigend dan de niet-ontvankelijkverklaring ervan, maar mogelijk is ook de ongegrondverklaring van een beroep beter acceptabel is dan de weigering van toegang tot beroep. In dat laatste geval kan de insteller van het beroep immers de indruk krijgen dat zijn klachten en opvattingen niet ‘echt’ zijn beoordeeld, ook in een inhoudelijk verlofstelsel.12 Meer nog dan ongegrondverklaring kan dus de weigering van toegang tot beroep aanzetten tot het instellen van nieuwe rechtsmiddelen.13 Met het oog op de capaciteit van een stelsel van rechtsmiddelen in zijn geheel is het dus wenselijk om in een zo vroeg mogelijk stadium als het ware de angel uit de zaak te halen en in hoger beroep van verlofstelsels af te zien.