6.3.2 De mogelijkheid om te delegeren

Naarmate de tijd vorderde en de maatschappij industrialiseerde, kwam er met betrekking tot het gemeentebestuur een gebrek aan het licht waarvoor de grondwetgever van 1922 een oplossing wilde bieden. De industrialisatie bracht een groeiende rol van de lokale overheid met zich mee, vooral op het gebied van sociale voorzieningen en nutsbedrijven, waarvan overheden in de regel eigenaar waren.1 De bestuurlijke last die daarmee gepaard ging kwam te rusten op de schouders van de gemeenteraad.2 De bevoegdheden van het college waren namelijk limitatief omschreven en de Grondwet en de Gemeentewet kenden nog niet de mogelijkheid om bestuursbevoegdheden te delegeren. De grondwetgever van 1922 stelde zich daarom ten doel delegatiemogelijkheden te creëren.

Een eerste aanzet kwam van de Grondwetscommissie-Heemskerk (1910), die voorstelde de woorden ‘en het bestuur’ uit het toenmalige artikel 144 Grondwet te schrappen.3 Daarmee zou de wetgever de handen vrij krijgen om zelf de bestuurlijke organisatie vorm te geven. De latere Grondwetscommissie-Ruys de Beerenbrouck (1918) kwam tot een soortgelijk advies door voor te stellen alleen de regeling van de huishouding aan de raad over te laten.4 Overigens kon niet iedereen in de commissie zich hierin vinden. In de minderheidsnota verzette het lid J.H. Schaper zich: ‘Het is in strijd met de eischen der werkelijke demokratie, dat ook in de gemeenten zou worden doorgevoerd de scheiding tusschen de uitvoerende en de wetgevende, in casu verordenende bevoegdheid.’5 Ondanks deze kritiek kwam het eerste kabinet-Ruys de Beerenbrouck, waarin Heemskerk minister van Justitie was, niet geheel toevallig met een voorstel gelijk aan dat van de commissie-Heemskerk. De Tweede Kamer kon zich niet vinden in dit voorstel omdat het de rol van de raad zou beperken tot het maken van verordeningen en het toekennen van budget. De mogelijkheid om bestuursbevoegdheden te delegeren werd ook door de Tweede Kamer wenselijk geacht, maar dan wel onder voorwaarde dat het de raad zelf zou zijn die tot delegatie zou besluiten. Voor de leden die dit standpunt innamen, was besturen namelijk een wezenlijk onderdeel van de rol van de raad, iets dat onomwonden uit de Grondwet moest blijken.6 Uiteindelijk werd het wijzigingsvoorstel geamendeerd aangenomen in eerste en tweede lezing en luidde artikel 144 Grondwet 1922: ‘Aan de raad wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente overgelaten. Hij kan in te bepalen gevallen, met inachtneming van te stellen regels, onder zijn toezicht het bestuur van te bepalen takken van de huishouding der gemeente geheel of ten deele aan andere organen opdragen.’ Aan de nieuwe redactie valt op dat delegatie weliswaar mogelijk is gemaakt, maar dan alleen zeer geclausuleerd. Het is de formele wetgever die aangeeft wanneer delegatie mogelijk is, op welke terreinen en welke regels de raad daarbij in acht moet nemen. Aan de raad zelf is de keuze om te delegeren overgelaten. Op grond hiervan meende Huart dat de nieuwe Gemeentewet, die tegelijkertijd werd voorbereid, ‘nog veel strenger het grondwettelijk beginsel, dat aan het hoofd der gemeente een raad staat, tot uiting […] brengen dan het geval was in het werk van Thorbecke’.7 Een bepaling in de Gemeentewet waarin het dagelijks bestuur aan het college werd opgedragen, was volgens hem nu uit den boze. De gemeentewetgever van 1931 trok zich evenwel niets van deze kritiek aan door ook in die wet de bepaling op te nemen dat het dagelijks bestuur met bijbehorende bevoegdheden aan het college toekwam.8 Huarts opvatting was wellicht ook meer wensdenken dan realiteitszin. Als de soep zelfs in 1848/1851 niet zo heet gegeten werd, dan viel redelijkerwijs niet te verwachten dat dit in 1922/1931, na decennia van gegroeide praktijk, anders zou zijn.

Wat de nieuwe redactie uiteindelijk bleef uitdrukken was dat het bestuurlijke primaat, in ieder geval voor wat betreft de gemeentelijke huishouding, bij de raad berustte. Dit bleef ongewijzigd tot aan de grondwetsherziening van 1983. Voordat die ontwikkeling beschreven kan worden, moet eerst nog het onderscheid tussen autonomie en medebewind behandeld worden. Verschillende auteurs hebben namelijk in het verleden gevolgen verbonden aan (de ontwikkeling van) dit onderscheid voor het hoofdschap van de raad.