4.6 Conclusie

In de inleiding van dit hoofdstuk werd de vraag gesteld welke mogelijkheden het gemeentebestuur heeft om via publiekrechtelijke weg initiatieven te faciliteren die burgers op dorps- of wijkniveau bij het bestuur willen betrekken en welke mogelijkheden er zijn om aan hen zeggenschap over te dragen. Specifiek was het de vraag of de manier waarop de CWR probeert maatschappelijk eigenaarschap te combineren met publieke zeggenschap gerealiseerd kan worden binnen het wettelijk kader. Het blijkt dat dit in verregaande mate mogelijk is, maar dat er ook bepaalde verplichtingen zijn waar een initiatief als de CWR op botst. De belangrijkste daarvan is ongetwijfeld deze: op het moment dat het gemeentebestuur burgers wil betrekken bij het bestuur en daadwerkelijk publiekrechtelijke zeggenschap wenst te geven aan initiatieven, dan dienen initiatieven zo te worden vormgegeven dat zij onderdeel worden van de gemeentelijke overheid. Meer specifiek moeten zij worden geïnstalleerd als bestuurscommissie in de zin van artikel 83 Gemeentewet. Dat is wellicht een open deur, maar wel een die het waard is nog eens ingetrapt te worden. De gedachte die namelijk herhaaldelijk terug te vinden is, bij zowel gemeentebesturen als initiatiefnemers, is dat er op dit moment aan initiatieven publiekrechtelijke zeggenschap kan worden gegeven zonder dat de gekoesterde afstand tussen de overheid en het maatschappelijk initiatief verdwijnt. Dat is op grond van het huidige recht niet mogelijk. Een initiatief kan ofwel zeggenschap krijgen, waarbij het onderdeel van de overheid is of wordt, ofwel het kan de afstand ten opzichte van de overheid bewaren, waarbij het alleen adviserend kan optreden. In het geval van het daadwerkelijk attribueren of delegeren van bevoegdheden is deze tegenstelling absoluut vanwege het gesloten stelsel van bevoegdheidsverdeling.1 In het geval van mandaat is de tegenstelling wat minder zwart-wit aangezien er bevoegdheden gemandateerd mogen worden aan niet-ondergeschikte niet-publieke actoren. In dat geval zal men er echter naar verwachting snel tegenaan lopen dat de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaat verzet vanwege de positie van de gemandateerde.

Dat gezegd hebbende, kan een initiatief als de CWR dus wel over publiekrechtelijke bevoegdheden beschikken als het als bestuurscommissie wordt vormgegeven. De meeste bevoegdheden komen voor overdracht in aanmerking. Dat is alleen anders wanneer ze specifiek zijn uitgezonderd of wanneer de aard van de bevoegdheid zich tegen overdracht verzet. In de volgende hoofdstukken wordt van enkele van deze niet-overdraagbare bevoegdheden vastgesteld of een wijziging van het wettelijk kader om overdracht ervan mogelijk te maken, zou neerkomen op een principiële wijziging van de gemeentelijke democratie. Voor de conclusies daarover, zij verwezen naar deze hoofdstukken. In dit hoofdstuk is komen vast te staan dat het sinds 2014 niet langer mogelijk is aan territoriaal gedecentraliseerde commissies een taken- en bevoegdhedenpakket over te dragen dat dezelfde omvang heeft als dat van de voormalige deelgemeenten. Deze (potentiële) beperking voor de ambities van initiatieven als de CWR kan uiteraard door de wetgever weer worden teruggedraaid. Een dergelijke wijziging zou neerkomen op een praktische wijziging van het wettelijk kader aangezien geen van de drie beginselen die ten grondslag liggen aan de gemeentelijke democratie erdoor worden geraakt.

In het geval dat er bevoegdheden gedelegeerd worden, kan de concrete opzet van de CWR wel in botsing komen met het wettelijk kader. Dat is afhankelijk van de vraag welk orgaan bevoegdheden delegeert aan de bestuurscommissie. Als dat het college is, dan kunnen raadsleden geen lid zijn van de CWR. Dit zou in strijd zijn met het uitgangspunt van de dualisering dat de raad, het college en hun commissies in personele en functionele zin van elkaar gescheiden moeten zijn. Een wijziging van het wettelijk kader die tot doel heeft de opzet van de CWR ook mogelijk te maken wanneer het college er bevoegdheden aan delegeert, komt neer op een principiële wijziging van de gemeentelijke democratie. Een van de beginselen die daaraan ten grondslag ligt, is namelijk de scheiding tussen de gepolitiseerde raad als kaderstellend, controlerend en budgetterend orgaan en het geprofessionaliseerde college als bestuurlijk en uitvoerend orgaan. Wanneer het college bevoegdheden delegeert en men vasthoudt aan de opzet van de CWR, dan zouden raadsleden betrokken worden bij de uitoefening van collegebevoegdheden, en dat zou afdoen aan het beginsel.

De bovengenoemde beperkingen waarmee de CWR geconfronteerd wordt, zijn het gevolg van het feit dat het wettelijk kader op dit moment alleen de mogelijkheid biedt om aan initiatieven bevoegdheden toe te kennen wanneer zij georganiseerd worden als bestuurscommissie. De wetgever kan er ook voor kiezen initiatieven als de CWR te faciliteren door de algemene delegatiegrondslagen uit artikel 156 en artikel 165 Gemeentewet zo te wijzigen dat er ook aan privaatrechtelijk georganiseerde maatschappelijke initiatieven bevoegdheden mogen worden overgedragen. Op het nationale niveau is het al veel langer mogelijk om privaatrechtelijke organisaties met publiekrechtelijke bevoegdheden te bekleden. Er zijn natuurlijk redenen om een dergelijke praktijk niet op het gemeentelijke niveau mogelijk te maken. De gemeentelijke overheid wordt er ondoorzichtiger van en besluitvormende bevoegdheden worden belegd buiten de eigenlijke overheidsorganisatie. Als een initiatief dan geen verantwoordingsrelatie heeft met het gemeentelijke orgaan dat de bevoegdheden overdraagt, zoals dat voor bestuurscommissies wel is geregeld in artikel 85 Gemeentewet, dan kan dat orgaan alleen de uitoefening van de bevoegdheid juridisch beïnvloeden door de delegatie in te trekken. Deze aanpak vermindert dus in het algemeen de invloed van de raad en/of het college over de uitoefening van de bevoegdheid. Toch kunnen bepaalde bezwaren tegen het beleggen van gemeentelijke bevoegdheden bij maatschappelijke initiatieven ook worden weggenomen. Allereerst kan het delegerende orgaan te allen tijde besluiten de delegatie ongedaan te maken wanneer er in zijn ogen onwenselijk gebruik wordt gemaakt van een bevoegdheid. Daarnaast blijven de initiatieven bij delegatie publiekrechtelijk genormeerd over de band van het b-orgaanbegrip van de Awb. Daarvoor is immers de vorm van een initiatief irrelevant maar gaat het juist om de vraag of er een publiekrechtelijke bevoegdheid wordt uitgeoefend. Verder zijn er een aantal belangrijke bevoegdheden die om verschillende redenen niet gedelegeerd kunnen worden. Daaronder vallen ook de meest belangrijke bevoegdheden die de democratische legitimatie van de gemeenteraad vereisen, zoals het budgetrecht en het recht om straffen te stellen op de overtreding van verordeningen. Deze bevoegdheden kunnen dus niet buiten de gemeentelijke overheid terechtkomen.

Los van deze nuanceringen van de nadelen die gepaard gaan met het creëren van een mogelijkheid voor gemeentelijke bestuursorganen om hun bevoegdheden te delegeren aan (privaatrechtelijke) maatschappelijke initiatieven, brengt de aanpak ook een belangrijk voordeel met zich mee. Het maakt het mogelijk om publieke zeggenschap te geven aan initiatieven op een manier die meer recht doet aan hun gevoel van maatschappelijk eigenaarschap. Op het moment dat een initiatief als bestuurscommissie georganiseerd wordt, dan wordt het zoals gezegd onderdeel van de overheid. Het wordt daarmee onderdeel van wat bestuurskundigen de systeemwereld noemen.2 Op het moment dat een initiatief publieke zeggenschap mag uitoefenen zonder daarvoor in een door de overheid gecreëerde mal te hoeven worden gegoten, dan blijft het in de ogen van initiatiefnemers onderdeel van de samenleving. Het is dan onderdeel van wat bestuurskundigen de leefwereld noemen.3 Door een initiatief onderdeel te laten zijn van de leefwereld, hebben betrokkenen meer het gevoel dat zij eigenaar zijn van het initiatief en hebben zij het gevoel controle te hebben over hun directe leefomgeving. Het bevorderen van een gevoel van maatschappelijk eigenaarschap is vaak een van de belangrijkste doelstellingen van initiatieven die beogen de gemeentelijke democratie te hervormen. Het streven om dit gevoel te stimuleren, sluit goed aan op de communalistische elementen, besproken in hoofdstuk twee, die nog steeds te herkennen zijn in het stelsel van de gemeentelijke democratie. Het communalisme houdt zoals gezegd elke vorm van normatief denken in waarin aan het plaatselijke politieke proces, in welke vorm dan ook, een positief gewaardeerde rol wordt toegekend, alsmede de pogingen om deze idealen in de praktijk te verwezenlijken. Het houdt een streven in om de maatschappij bij het bestuur te betrekken. In het wettelijk kader komt dit niet alleen tot uitdrukking in het commissiestelsel, maar ook in bijvoorbeeld de samenstellingswijze van de raad (verkiezingen door ingezetenen) en het deeltijdkarakter van het raadslidmaatschap (raadsleden blijven onderdeel van de maatschappij). Het komt ook tot uiting in het feit dat er überhaupt gemeenten bestaan en dat deze autonome bevoegdheden hebben: het zijn letterlijk gemeenschappen die zichzelf besturen. Een initiatief als de CWR, waarin geprobeerd wordt aan een wijk met een eigen identiteit zeggenschap te geven, loopt in de pas met deze belangrijke kenmerken van de gemeentelijke democratie en past goed bij een van de beginselen daarvan, namelijk het streven naar subsidiariteit. Dat het een wijkvertegenwoordiging is, en bijvoorbeeld Thorbecke en Oppenheim tegen vormen van wijkvertegenwoordiging waren, hoeft daar niets aan af te doen. Het is namelijk de vraag of zij daar vandaag de dag nog hetzelfde over zouden denken als zij de omvang zouden zien van bijvoorbeeld een gemeente als Súdwest-Fryslân of een stad als Amsterdam. Deze gemeenten zijn zo groot en hebben zoveel ingezetenen, dat verschillende plaatselijke verbanden er onderdeel van uitmaken. Een wijziging van het wettelijk kader om deze verbanden bij het gemeentebestuur te betrekken, botst daarom niet principieel met dit beginsel van de gemeentelijke democratie.

Wel kan een wijziging om bevoegde initiatieven als de CWR mogelijk te maken nog met het beginsel botsen dat het gemeentelijke bestuursmodel gedualiseerd is. Dat komt enerzijds door de wens van het initiatief om integraal te besturen en anderzijds door de gedepolitiseerde opzet van de CWR. Integraal bestuur, waarmee hier bedoeld wordt dat een orgaan zowel op de institutionele terreinen van de raad als op het terrein van het college actief is, behoort sinds 2002 niet langer tot de mogelijkheden. Meer dan ooit zijn de raad en het college twee verschillende organen en zijn hun functies gescheiden. Dit werd noodzakelijk geacht voor de herkenbaarheid van de posities van beide organen en moest er ook voor zorgen dat de raad zich weer kon richten op zijn politieke rol. Deze scheiding is ook voor het binnengemeentelijk gedecentraliseerde niveau doorgevoerd, zoals bleek uit de herstructurering van de commissies en de deelgemeenten in 2002. Bevoegdheden die voor politieke profilering kunnen worden aangewend, dienen ook op dit niveau bij een ander orgaan te zijn belegd dan het orgaan waarbij de bestuurlijke bevoegdheden zijn belegd die nodig zijn voor de uitvoering van het beleid. Een initiatief als de CWR kent weliswaar twee verschillende onderdelen in de vorm van de wijkraad zelf en het wijkpanel, maar in feite zijn alle taken belegd bij de wijkraad. Hierdoor is er alsnog sprake van een concentratie van beleidsvormende en bestuurlijke functies. Op het moment dat daaraan bevoegdheden zouden worden overgedragen, zou er dus geen sprake zijn van een scheiding tussen een gepolitiseerd beleidsbepalend orgaan en een geprofessionaliseerd besturend orgaan. Het is zelfs de vraag of er überhaupt sprake zou zijn van een gepolitiseerd orgaan. Uit de nadruk die het initiatief legt op deliberatie en loting blijkt namelijk dat de CWR op gedepolitiseerde wijze tot besluiten hoort te komen. De aanname van deliberatieve besluitvorming is namelijk dat als deelnemers maar over voldoende kennis beschikken en voldoende naar elkaar luisteren, het beste argument uiteindelijk doorslaggevend is en er een besluit tot stand komt waar in beginsel iedereen zich in kan vinden. Verschillen moeten niet worden benadrukt, maar juist overeenkomsten. Gepolitiseerde besluitvorming past ook helemaal niet bij het idee dat de wijkraad en het wijkpanel bestaan uit gelote wijkbewoners. Dit selectiemechanisme is nu juist bedoeld om politiek strategisch gedrag zoals het uitvergroten van tegenstellingen voor electoraal gewin niet te belonen. Het heeft immers voor deelnemers toch geen zin om dit te doen omdat zij aangewezen worden door het lot. Er zijn verschillende goede redenen te geven om dit soort gedepolitiseerde besluitvorming te prefereren boven gepolitiseerde besluitvorming, maar het feit is nu eenmaal dat het wettelijk kader de tweede soort besluitvorming geïnstitutionaliseerd heeft en het door de wetgever in 2002 als een van de belangrijkste manieren werd gezien om de lokale democratie te revitaliseren. Een wetswijziging die bevoegde initiatieven als de CWR mogelijk moet maken, waarbij er sprake is van gedepolitiseerd integraal bestuur, botst daarom principieel met het beginsel dat het gemeentelijk bestuursmodel is gedualiseerd.