§3.10. Conclusie — is de positie van de gemeenteraad versterkt?

De vraag die thans gesteld moet worden, is wat de introductie van het BBV in het kader van de dualisering van het gemeentebestuur betekent voor de positie van de gemeenteraad. In tweede instantie zal de vraag worden beantwoord of deze positie ten opzichte van het bestel van vóór 2002 is versterkt.

De begroting is één van de belangrijkste middelen voor de gemeenteraad om controle uit te oefenen over de fmanciën van de gemeente en daarmee over de fmanciële bewegingsvrijheid van het college van burgemeester en wethouders. In die zin is de controle over de gemeentelijke financiën verdeeld over het college en de raad. Uit de uitoefening van het dagelijks bestuur vloeit voort dat het college in zoverre controle heeft over de gemeentefinanciën dat het de uiteindelijke fmanciële handelingen (uitgaven, verplichtingen en dergelijke) verricht. De controle die de raad hierover uitoefent, bestaat dan vooral uit het bepalen van maximumbedragen die aan de verwezenlijking van bepaalde beleidsdoelstellingen kunnen worden uitgegeven.1 Dit betekent dat het college voor een niet-begrote uitgave de goedkeuring van de raad — middels amendering van de begroting — nodig heeft. Als het college bijvoorbeeld van zins is een plaatselijke noodlijdende voetbalclub te "redden", kan dit slechts voor zover het programma waaronder dit valt, niet reeds uitgeput is. Is dit wel het geval — of is er geen programma waaronder een dergelijke reddingsactie kan worden opgevoerd — dan rest het college niets anders dan de raad te verzoeken de begroting te wijzigen.

Dit voorbeeld illustreert hoe belangrijk het is een niet al te hoog aggregatie-niveau te hanteren bij het opstellen van de begroting. De raad geeft daarmee immers een belangrijk deel van zijn sturingsmogelijkheden uit handen. Als de raad dat aggregatieniveau laag houdt, is het bovendien mogelijk het college achteraf streng te controleren op overschrijdingen. De opzet van de begroting bepaalt namelijk in belangrijke mate de opzet van de jaarrekening aan de hand waarvan de controle plaatsvindt. Opmerkelijk is wel dat het BBV niet verplicht tot verantwoorden op het niveau van de programmaonderdelen. De onwenselijke conclusie hiervan zou kunnen zijn dat het college zich op een veel hoger aggregatieniveau verantwoordt dan het niveau waarop de raad begroot. Dit strookt niet met de in dit hoofdstuk verwoorde grondgedachte dat het belang van een begroting deels is gelegen in het kunnen uitvoeren van een controle achteraf. Het is merkwaardig dat de dualiseringsregelgever hiermee heeft ingestemd, terwijl hij zelf in het kader van de dualisering zoveel gewag maakt van kaderstelling vooraf en controle achteraf.

De vraag of de positie van de gemeenteraad met het BBV versterkt is, is niet eenduidig te beantwoorden. In zekere zin heeft het BBV geleid tot een uitbreiding van de bevoegdheden van de raad. Immers, voorheen kon de raad de inrichting van de begroting en de jaarrekening niet zelf bepalen; thans kan hij dat wel. Met deze bevoegdheid komt echter ook een verantwoordelijkheid. Het betreft de verantwoordelijkheid die uit het hoofdschap van art. 125 lid 1 GW kan worden afgeleid om te begroten en te verantwoorden op een niet al te hoog aggregatie-niveau.

Als gemeenteraden zich echter laten leiden door de opstelling van de regering en de voorlichting in de Handreikingen, moet worden geconcludeerd dat zonder meer sprake is van een verzwakking van de positie van de raad. Het zeer hoge aggregatieniveau dat in deze benaderingen wordt voorgestaan, plaatst de raad voor wat betreft de aansturing en de controle van het college op het tweede plan. Gelet op de uitgangspunten die de regering zelf heeft geformuleerd voor de dualisering van het gemeentebestuur — versterking van de kaderstellende en controlerende functie — is deze opstelling onbegrijpelijk.

De raad dient zich in dezen dus niet te laten afleiden door documenten als de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden en zelfs niet door de Nota van Toelichting bij het BBV of de Handreiking duale begroting. In de praktijk hoeft het BBV nog niet zo'n machtsverschuiving richting het college van burgemeester en wethouders te betekenen als vooral de Handreiking doet vermoeden. Het is echter aan de raad zich niet de kaas van het brood te laten eten. Hiertoe zou de raad gebruik kunnen maken van de verordening ex art. 212 Gemeentewet om zodoende ruim voordat het college begint met het opstellen van de conceptbegroting, invloed uit te oefenen op het aggregatieniveau van de gemeentelijke begroting.