Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/2.3.2:2.3.2 Implementatie en doorwerking van richtlijnen in de rechtsorde van lidstaten

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/2.3.2

2.3.2 Implementatie en doorwerking van richtlijnen in de rechtsorde van lidstaten

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een richtlijn is net als een verordening, besluiten, aanbevelingen en adviezen een instrument van de Europese Unie. Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is. De lidstaten zijn bevoegd om zelf de vorm en de middelen te kiezen om het voorgeschreven resultaat te realiseren.1 Richtlijnen zijn een belangrijk instrument om het Unierecht te verwezenlijken.2 Het komt in de praktijk regelmatig voor dat een Lidstaat een richtlijn niet tijdig of incorrect implementeert.3 Dat is om meerdere redenen problematisch. In de eerste plaats bezit het Unierecht autonomie.4 Het Unierecht werkt rechtstreeks door in de nationale rechtsorde van de EU-Lidstaten en heeft voorrang op het nationale recht. Het nationale recht en volkenrechtelijke beginselen kunnen geen afbreuk doen aan het Unierecht.5 De rechtstreekse werking van het Unierecht is niet absoluut, maar moet per geval worden vastgesteld. Niet iedere nationale regel valt onder het Unierecht en daarnaast is het mogelijk dat het Unierecht afwijkende regelingen (bijvoorbeeld een strenger nationaal regime) toelaat.6 Ingevolge het loyaliteitsbeginsel mogen Lidstaten geen maatregelen nemen die de verwezenlijking van het Unierecht in gevaar kunnen brengen. De Lidstaten moeten alle nodige maatregelen nemen om de uitvoering van het Unierecht te vergemakkelijken.7

Indien een richtlijn niet binnen de implementatietermijn, of incorrect wordt omgezet, is het nationale recht in strijd met het Unierecht. Wanneer zich een dergelijke situatie voordoet is de Lidstaat verplicht om het Unierecht onverkort toe te passen.8 De nationale rechter is verplicht om het nationale recht zo veel mogelijk uit te leggen in het licht van het Unierecht.9 Dit kan gebeuren door middel van richtlijnconforme (of conforme) interpretatie van het nationale recht of rechtstreekse toepassing van (onderdelen) van de richtlijn. Conforme interpretatie en rechtstreekse werking zijn instrumenten om conflicten tussen het Unierecht en het nationale recht op te lossen. In rechtspraak van het HvJ EU (hierna: het Hof) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bestaat een voorzichtige, respectievelijk een duidelijke, voorkeur om eerst conform te interpreteren en eventueel daarna richtlijnbepalingen rechtstreeks toe te passen.10 Het is van belang om niet uit het oog te verliezen dat conforme interpretatie en rechtstreekse doorwerking ook mogelijk is in situaties waarin een richtlijn wel op tijd en correct geïmplementeerd wordt.11 Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een Lidstaat de omzettingswetgeving in strijd met de richtlijn toepast.12

Met behulp van conforme interpretatie is het mogelijk om de volledige werking van het Unierecht te verzekeren.13 De nationale rechter moet bij conforme interpretatie het nationale recht zo veel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn. Dat is verplicht voor nationaal recht van vóór en van na de inwerkingtreding van de richtlijn.14 Conforme interpretatie sluit goed aan bij de inhoud en strekking van het Unierecht. Het is niet noodzakelijk om het nationale recht buiten toepassing te laten. Daarnaast past deze methode beter in het Europese subsidiariteitsbeginsel en werkt verzoenend in conflictsituaties.15 In de jurisprudentie van het Hof is bepaald dat nationale rechters na het verstrijken van de implementatietermijn zo veel mogelijk conform het hiervoor genoemde beginsel moeten interpreteren.16 Desondanks is het niet in alle gevallen mogelijk om conform te interpreteren. Dit is onder meer het geval wanneer nationaal recht in het geheel ontbreekt.17 Daarnaast moet het nationale recht voldoende ruimte bevatten en/of aanknopingspunten verschaffen voor conforme interpretatie.18 Wanneer dat niet het geval is bestaat het gevaar dat de nationale rechter te veel op de stoel van de wetgever gaat zitten. De toepassingsmogelijkheden van conforme interpretatie worden ook beperkt door het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel verzet zich tegen het bestraffen van een handeling in strijd met een richtlijn die nog niet in de nationale rechtsorde is geïmplementeerd.19 Het is niet toegestaan om conforme interpretatie te gebruiken als grondslag voor het contra-legem uitleggen van nationaal recht.20 Richtlijnen zijn geadresseerd aan de Lidstaten van de EU.

Conforme interpretatie is mogelijk bij de uitleg van nationaal recht in de relatie tussen particulieren en de overheid (verticale werking).21 Het is ook mogelijk om conform te interpreteren in een zaak waarbij uitsluitend particulieren zijn betrokken. In dat geval wordt er gesproken over conforme interpretatie in horizontale verhoudingen (horizontale werking).22 Het is twijfelachtig of conforme interpretatie is toegestaan in de relatie tussen overheid en particulier (omgekeerd verticale rechtsverhoudingen).23 Dit lijkt in ieder geval uitgesloten in strafrechtelijke zaken.24

Indien het niet mogelijk is om het nationale recht conform te interpreteren is het denkbaar dat een richtlijnbepaling – al dan niet na tussenkomst van een nationale rechter – rechtstreeks doorwerkt in de rechtsorde van de Lidstaat. Vanwege het autonome karakter van het Unierecht lijkt dat een voor de handliggende optie.25 Desondanks is rechtstreekse doorwerking alleen onder bepaalde voorwaarden toegestaan. De betrokken richtlijnbepaling moet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd. Een richtlijnbepaling is onvoorwaardelijk als voor de toepassing geen Europese of nationale uitvoeringsregels nodig zijn. Een richtlijnbepaling is voldoende nauwkeurig geformuleerd wanneer een bepaling precies is geformuleerd. Dat is het geval wanneer een Lidstaat bij de omzetting en toepassing van de richtlijnbepaling geen beleidskeuzes kan maken.26 Daarnaast is rechtstreekse doorwerking alleen mogelijk na het verstrijken van de implementatietermijn voor de richtlijn.27 Zoals gezegd is een richtlijn is gericht aan de Lidstaten. Dit roept de vraag op wie een beroep kan doen op de rechtstreekse werking van richtlijnen.28

Een particulier kan de overheid verzoeken om een richtlijnbepaling rechtstreeks toe te passen. In dat geval wordt gesproken over verticale rechtstreekse werking.29 Het is ook denkbaar dat een particulier in relatie tot een andere particulier verzoekt om rechtstreekse werking (horizontale rechtstreekse werking). In beginsel is dit niet mogelijk omdat richtlijnen zich richten tot de lidstaten.30 In de jurisprudentie van het Hof is om begrijpelijke redenen uitgemaakt dat overheidsinstanties van een Lidstaat niet mogen profiteren van het niet tijdig of onjuist implementeren van een richtlijn. Om die reden mag de overheid niet ten laste van een particulier een beroep doen op een niet geïmplementeerde richtlijn. In dat verband wordt gesproken over ‘het verbod op omgekeerde verticale werking’.31 In de literatuur is veel geschreven over de toelaatbaarheid van ‘omgekeerde verticale effecten van een rechtstreeks beroep op een richtlijn’.32 Hierbij kan worden gedacht aan de situatie waarin de overheid een milieuvergunning verleend die in een later stadium onverenigbaar blijkt met een richtlijn. Een derde-belanghebbende (bijvoorbeeld een milieuorganisatie) verzoekt vervolgens om het verlenen van een vergunning die wel verenigbaar is met de richtlijn. In het Wells-arrest heeft het Hof uitgemaakt dat een dergelijk beroep onder strenge voorwaarden mogelijk is.33

Een richtlijn blijft ook na de implementatie in de nationale rechtsorde van belang voor de doorwerking van het Unierecht. Hiervoor zijn een aantal redenen. In de eerste plaats is het mogelijk dat het Hof na de implementatie een uitspraak doet met betrekking tot de uitleg van een begrip en/of een onderdeel van richtlijn. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren naar aanleiding van prejudiciële vragen van een nationale rechterlijke instantie. De uitleg van een begrip in een uitspraak kan vervolgens weer doorwerken in de uitleg en toepassing van nationale wetgeving.34 In de tweede plaats blijft de tekst van de richtlijn ook van belang voor het vaststellen van mogelijke handelingen en besluiten in strijd met het gemeenschapsrecht.35 In voorkomende gevallen kan een Lidstaat of de Europese Commissie bij het Hof een zogenaamde ‘Verdragschendingsprocedure’ aanhangig maken.36 De Lidstaten zijn op basis van het loyaliteitsbeginsel verplicht om de uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit het secundaire gemeenschapsrecht, zoals verordeningen en richtlijnen, te verzekeren.37 Indien wordt vastgesteld dat het nationale recht in strijd is met het Unierecht, moet de Lidstaat maatregelen treffen. In dat geval kan worden gedacht aan richtlijnconforme interpretatie, rechtstreekse doorwerking, of de aanpassing van de implementatiewetgeving.

De Europese Commissie speelt samen met het Hof en de nationale rechters een belangrijke rol bij de naleving van het primaire en het secundaire Unierecht. Indien een Lidstaat op dat punt tekort schiet kan de EC bij het Hof een beroep wegens niet nakoming van Unierecht (verdragschendingsprocedure) instellen.38 Deze procedure bestaat uit de volgende stappen:

Een (eventuele) verdragsschendingsprocedure bij het Hof wordt vooraf gegaan door een vooronderzoek in de vorm van een administratieve procedure.39 Wanneer daar aanleiding toe bestaat kan de EC de betrokken lidstaat een zogenaamde aanmaningsbrief sturen. Een dergelijke brief bevat een omschrijving van de (vermeende) verdragsinbreuk en een termijn voor de Lidstaat om vrijwillig een einde te maken aan de inbreuk op het Unierecht. De termijn in de aanmaningsbrief moet recht doen aan de ernst van situatie, en de Lidstaat in de gelegenheid stellen om zich te verweren en/of een einde te maken aan de inbreuk op het Unierecht.40 De lidstaat wordt in de gelegenheid gesteld om de EC te overtuigen van het feit dat geen sprake is van een inbreuk op het Unierecht. Indien de lidstaat daarin niet slaagt, of weigert de inbreuk te beëindigen, brengt de EC een met redenen omkleed advies uit aan het Hof. Dit advies bevat een omschrijving van de verdragsinbreuk, een reactie op het verweer van de betrokken Lidstaat, en een opsomming van maatregelen die noodzakelijk zijn om de inbreuk te beëindigen.41 Aan de uitvoering van de nodige maatregelen wordt een termijn gebonden. In de praktijk ziet het Hof streng toe op een accurate naleving van de administratieve procedure.42 Indien de administratieve procedure naar de mening van het Hof niet correct is doorlopen wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard.43 Een verdragschendingsprocedure wordt beschouwd als een ultimum remedium. In de praktijk wordt de administratieve fase gebruikt om een officiële procedure bij het Hof te voorkomen. In veel gevallen beëindigen de Lidstaten de inbreuk van Unierecht in deze fase van de procedure. Indien dat niet het geval is beoordeelt het Hof of de betrokken Lidstaat zich inderdaad schuldig maakt aan een ‘doen of nalaten’ in strijd met het Unierecht. Alle handelingen (of het nalaten daarvan) van wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht zijn toerekenbaar aan de Lidstaat.44 De EC moet op basis van objectieve maatstaven aantonen dat sprake is van een inbreuk op het Unierecht.45 Indien het Hof het oordeel van de EC volgt wordt een Lidstaat veroordeeld wegens een inbreuk op het Unierecht. In dat geval worden in de uitspraak van het Hof maatregelen opgenomen die de Lidstaat moet nemen om de inbreuk op het Unierecht te beëindigen.46 In de jurisprudentie van het Hof is uitgemaakt dat een Lidstaat de voorgeschreven maatregelen zo snel mogelijk moet uitvoeren.47 Indien het nationale recht in strijd is met het Unierecht dient het nationale recht daadwerkelijk te worden aangepast. Het is niet voldoende om enkel maatregelen aan te kondigen.48

De borging van het Unierecht is niet alleen een zaak voor de Europese Commissie en het Hof. Zoals gezegd spelen nationale rechterlijke instanties een belangrijke rol bij de toepassing en uitlegging van het Unierecht. In voorkomende gevallen worden besluiten op basis van het nationale recht getoetst aan de implementatiewetgeving en/of de betreffende richtlijn. Bij het uitoefenen van deze taak kunnen nationale rechterlijke instanties prejudiciële vragen voorleggen aan het Hof.49 Het Unierecht stelt hier wel een aantal belangrijke procedurele vereisten aan:

Het stellen van prejudiciële vragen is voorbehouden aan rechterlijke instanties van de Lidstaten. De prejudiciële procedure is geen zelfstandig rechtsmiddel voor (natuurlijke) rechtspersonen. Rechtspersonen kunnen een rechterlijke instantie wel ‘aanmoedigen’ om prejudiciële vragen te stellen.50 In algemene zin is het stellen van prejudiciële vragen mogelijk indien onduidelijkheid bestaat met betrekking tot de gelding en de toepassing van het Unierecht. Rechterlijke instanties die uitspraken doen waartegen hoger beroep open staat zijn bevoegd om prejudiciële vragen te stellen. Rechterlijke instanties die uitspraken doen waartegen op basis van het nationale recht geen hoger beroep mogelijk is, zijn verplicht om vragen over de geldig en de toepasselijkheid van het Unierecht voor te leggen aan het Hof.51 De hoogste nationale rechter bezit daarbij wel over enige beoordelingsruimte.52 Het is aan de nationale rechterlijke instanties om prejudiciële vragen te formuleren. In een tweetal specifieke situaties kan het Hof een prejudiciële vraag niet-ontvankelijk verklaren. In de eerste plaats is dit mogelijk wanneer de vraag niet geschikt is om een uitspraak over het Unierecht te doen. Een vraag is ook niet-ontvankelijk wanneer niet sprake is van een werkelijk geschil en/of de vraag alleen wordt voorgelegd om bij het Hof een antwoord uit te lokken.53 In bepaalde gevallen is de hoogste nationale rechterlijke instantie niet verplicht om prejudiciële vragen te stellen. Dit is onder meer het geval wanneer de prejudiciële vraag zakelijk gelijk is aan een eerdere gestelde vraag, het Hof deze vraag heeft beantwoord en over de betrokken kwestie al vaste jurisprudentie bestaat (acte éclairé). Overigens is de nationale rechterlijke instantie bij twijfel wel bevoegd om de vraag aan het Hof voor te leggen. Het stellen van een prejudiciële vraag is niet verplicht indien de toepassing en de uitleg van het Unierecht evident is (acte clair). In de jurisprudentie van het Hof is uitgemaakt dat deze uitzondering niet te snel mag worden aangenomen. Alleen als er geen enkele ruimte voor redelijke twijfel bestaat mag het stellen van de vraag achterwege blijven.54 Indien een nationale rechterlijke instantie besluit om een prejudiciële vraag te stellen wordt de zaak aangehouden. De nationale rechter overlegt de vraag en legt de bijbehorende informatie (de casus) voor aan het Hof. Het Hof neemt op basis van die informatie een zogenaamde prejudiciële beslissing. De toepassing van deze beslissing en het vaststellen dat het nationale recht in strijd is met het Unierecht wordt overgelaten aan de nationale rechterlijke instantie. Indien sprake is van strijdigheid met het Unierecht kan de betrokken rechterlijke instantie besluiten om het nationale recht conform te interpreteren, of delen van een richtlijn rechtstreeks toe te passen. De betrokken rechterlijke instantie is daarbij wel gebonden aan de prejudiciële beslissing van het Hof.55 In principe heeft een prejudiciële beslissing terugwerkende kracht.56

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.