7.1.1 Machtenscheiding

De ideeën van Locke1 en Montesquieu2 over de verdeling van staatsmacht leven in essentie nog steeds voort in moderne westerse staten, ondanks het feit dat in de loop der eeuwen zowel over de draagwijdte als over de inhoud van de leer van de machtenscheiding uiteenlopende standpunten zijn ingenomen.3 Het doel van de scheiding van machten was – en is – het beperken van de overheidsmacht van afzonderlijke staatsorganen om machtsconcentratie en -misbruik te voorkomen. Historisch vloeide de behoefte aan machtenscheiding vooral voort uit overheersing door een absolute vorst. De vrijheid van burgers zou het best worden beschermd wanneer de overheidsbevoegdheid over verschillende machten (organen) is verdeeld.4 In de traditionele leer van de trias politica volgens Montesquieu zijn er drie machten te onderscheiden, die ieder een eigen functie uitoefenen: de wetgevende macht (wetgeving), de uitvoerende macht (bestuur) en de rechtsprekende macht (rechtspraak). De uitoefening van deze functies moest vervolgens worden toegewezen aan afzonderlijke organen. De rechtsprekende macht was in deze oorspronkelijke theorie van de machtenscheiding nauwelijks een volwaardige derde macht in de staat, maar slechts ‘bouche de la loi’.5 Los van de vraag of Montesquieu de positie van de rechter daadwerkelijk zo beperkt heeft bedoeld,6 is de rechtsprekende macht intussen uitgegroeid tot een gelijkwaardige macht in de staat, onder meer door toegenomen bevoegdheden op het gebied van bestuursrechtspraak, interpretatie van open of vage wettelijke normen en – waar dat mogelijk is – constitutionele toetsing.

Het ‘ideaal’ van die strikt gescheiden uitoefening van functies door afzonderlijke organen is in de praktijk nooit gerealiseerd in Nederland. De drie staatsmachten zijn niet volledig onafhankelijk van elkaar, maar houden elkaar in evenwicht door elkaar wederzijds te beïnvloeden en controleren volgens het stelsel van ‘checks and balances’. Zonder dergelijke checks and balances zou één afzonderlijk orgaan zich op zijn eigen terrein kunnen ontwikkelen tot een ‘staat in de staat’. Dat is niet wenselijk. Uiteindelijk is het doel dus het creëren van machtsevenwicht in een staat, waarbij geen enkel ambt dat staatsmacht uitoefent een duidelijk overwicht mag hebben.

Een vaak gehoord punt van kritiek is dat de machtenscheiding een achter-haald concept is, dat in onze complexe samenleving geen rol van wezenlijke betekenis meer kan hebben.7 Anderen, zoals de Duitse staatsrechtgeleerde Stern, delen dit standpunt niet. Ik sluit mij bij hem aan. Het volgende citaat geeft goed aan wat de blijvende betekenis van het beginsel van machtenscheiding kan zijn: ‘In seiner Grundanlage als Verhütung von Machtmißbrauch und Sicherung von Freitheit ist das Prinzip [der Gewaltenteilung] zeitlos, in seiner Einzelausgestaltung ist es zeitbedingt.’8 Vrij vertaald, de kernidee van machtenscheiding is met het oog op haar doel van het voorkomen van machtsmisbruik tijdloos. De concrete invulling ervan is tijd- (en plaats)gebonden. Naast de drie traditionele overheidsmachten worden in de literatuur tegenwoordig ook andere moderne ‘machten’ in de staat onderkend, zoals de ambtenarij, politieke partijen, het bedrijfsleven, de media en maatschappelijke organisaties.9 A.M. Donner heeft daarover opgemerkt: Het is al lang niet meer zo dat de drie machten samen ‘de macht’ in een staat vormen, maar de trias politica is nog altijd een geschikt hulpmiddel om wat orde te houden in de verwarring.10 Daarbij moet men bovenal voor ogen houden dat het hier geen staatsmachten betreft, maar maatschappelijke ‘machten’, wier invloed in de praktijk zeker niet onderschat moet worden, maar bij de staatsrechtelijke inrichting van een staat niet richtinggevend zijn.11 In staatsrechtelijke zin gaat het bij een ‘macht’ om ambten en bevoegdheden; in de sociologische betekenis gaat het om feitelijke invloed.12

Kortom, het beginsel van machtenscheiding, inclusief de daaraan onlosmakelijk verbonden checks and balances,13 heeft een blijvende betekenis in de moderne rechtsstaat. De trias geeft geen (absoluut) uitsluitsel voor de inrichting van het staatsbestel,14 maar kan wel degelijk een kader verschaffen bij de interpretatie van geschreven en ongeschreven rechtsregels en in algemene termen doeleinden formuleren, die bij het vaststellen of wijzigen van de betekenis van constitutionele normen in het oog gehouden moeten worden.15 Dit geldt in het bijzonder voor de positie van de rechtsprekende macht, omdat de rechterlijke onafhankelijkheid daardoor gewaarborgd blijft.