4.6 Afsluiting

De introductie van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in combinatie met een lijstenstelsel betekende de definitieve erkenning van het partijwezen. Voor een succesvolle verkiezingsdeelname werd groepsvorming van gelijkgestemde kiezers op nationaal niveau noodzakelijk. Om landelijk kiezers te kunnen bereiken en overtuigen, moeten kandidaten zich organiseren in partijverband. De erkenning van het partijwezen betekende echter ook het startpunt van een reeks ontwikkelingen die het machtsevenwicht tussen partij en kiezer moest verschuiven ten gunste van die laatste. Al bij de introductie van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging werd aan dit evenwicht aandacht besteed, nu in dat kader een gesloten lijstenstelsel werd afgewezen. De kiezer moest meer keuzevrijheid hebben en niet alleen op een lijst, maar ook op een individuele kandidaat kunnen stemmen. Een verdere vergroting van de kiezersinvloed volgde met de verandering van de volgorde van zetelverdeling in 1989, waardoor de lijstvolgorde makkelijker doorbroken kon worden en meer kandidaten met een direct kiezersmandaat de Kamer in kwamen. Ook de verlaging van de voorkeurdrempel in 1997 betekende dat het evenwicht tussen partijinvloed en kiezersinvloed verder verschoof in de richting van de kiezer. Voor deze wijzigingen geldt ook dat zij niet alleen de invloed van de kiezer ten opzichte van de partij vergrootten, maar ook de invloed van de kiezer die op een lager geplaatste kandidaat stemt ten opzichte van de kiezer die op de lijsttrekker stemt. De introductie van de voorkeurdrempel in 1921 betekende juist dat meer waarde werd gehecht aan de stemmen van de meerderheid van de kiezers die, door op de lijsttrekker te stemmen, met de lijstvolgorde instemde. Zo bezien bewerkstelligt de vormgeving van het kiesstelsel een evenwicht tussen drie actoren, te weten de politieke partijen, de kiezers die met de lijstvolgorde instemmen en de kiezers die op een lager geplaatste kandidaat stemmen.

Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging heeft twee grote voordelen: het stelsel is gericht op een getrouwe afspiegeling van minderheden en de afwezigheid van kiesdistricten betekent dat stemmen absoluut gelijkwaardig zijn. Daar tegenover staan twee belangrijke nadelen. Ten eerste werkt het huidige kiesstelsel versplintering in de hand. Die versplintering is een reële zorg, want zij kan effectieve parlementaire besluitvorming frustreren. In een versplinterd parlement is het soms lastig zoeken naar meerderheden. Een kiesdrempel kan deze versplintering tegengaan. Een relatief lage drempel, van bijvoorbeeld 2%, voorkomt dat de drempel verstarrend werkt en al te zeer afbreuk doet aan het evenredigheidsbeginsel. Het tweede nadeel van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging is gelegen in de gebrekkige band tussen kiezer en gekozene. De invoering van een (zuiver) districtenstelsel zou dit nadeel kunnen opheffen, maar zou leiden tot een situatie waarin grote groepen kiezers niet vertegenwoordigd zijn. Tot de invoering van een districtenstelsel is het dan ook terecht nooit gekomen.

Opvallend in de discussie over het kiesstelsel is de veranderde visie op het evenredigheidsbegrip. Ten tijde van de invoering van het stelsel voor de Tweede Kamerverkiezingen werd, zo blijkt uit het rapport van de staatscommissie-Oppenheim en het klakkeloos overnemen van deze conclusies door de grondwetgever, daarmee absolute evenredigheid bedoeld. De verdeling van restzetels maakt deze absolute evenredigheid strikt genomen onmogelijk, maar deze moest wel zo dicht mogelijk benaderd worden. Twee ontwikkelingen zorgden ervoor dat deze visie in de loop der jaren werd losgelaten en evenredigheid niet langer als absolute norm, maar als ondergrens werd beschouwd. Allereerst moet gewezen op de veranderende procedure voor de verkiezing van Eerste Kamerleden. De Staatscommissie-Oppenheim was van mening dat ook de Eerste Kamerleden voortaan binnen één kiesgebied gekozen moesten worden, omdat deze wijze het meeste recht zou doen aan het uitgangspunt van absolute evenredigheid.1In reactie daarop werd in 1917 wel de oude procedure, die inhield dat iedere provincie een aantal door de Grondwet bepaalde Eerste Kamerleden koos, uit de Grondwet geschrapt, maar een nieuwe regeling kwam nog niet tot stand.2 Dit gebeurde pas in 1922, toen het beginsel van evenredige vertegenwoordiging ook voor de Eerste Kamer een grondwettelijke grondslag kreeg.3 Tegen het daaraan gekoppelde voorstel om inderdaad alle Eerste Kamerleden binnen één kiesgebied te laten kiezen maakte de Eerste Kamer echter bezwaar, waarna een compromis werd gesloten door de Eerste Kamerleden door vier provinciegroepen te laten kiezen. Op die manier werd evenredigheid gecombineerd met het behoud van provinciale banden en werd het evenredigheidsprincipe plots minder streng uitgelegd dan de Staatscommissie-Oppenheim en de grondwetgever aanvankelijk voor ogen stond.4 Deze wijze van verkiezing was voor de Staatscommissie-Cals/Donner reden om, mijns inziens ten onrechte, te concluderen dat de invoering van een districtenstelsel, zij het binnen bepaalde grenzen, in overeenstemming is met het beginsel van evenredige vertegenwoordiging. Het in de Kieswet vastgelegde compromis neemt niet weg dat de grondwetgever in 1917 wel degelijk een absolute uitleg van het evenredigheidsprincipe voor ogen stond.5

Daadwerkelijke ruimte voor een minder strenge uitleg van evenredigheid werd geboden door een tweede ontwikkeling, te weten de opname van de zinsnede ‘binnen door de wet te stellen grenzen’ in 1938. Met deze clausule, die voortvloeide uit het voorstel van de Staatscommissie-De Wilde, moest de wetgever ‘iets meer armslag (…) geven bij de uitwerking’ van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, in die zin ‘dat hij niet verplicht zal zijn, de wiskundige evenredigheid zoo dicht mogelijk te benaderen’.6 De achtergrond van de introductie van deze clausule was de wens om parlementaire versplintering te kunnen tegengaan, bijvoorbeeld door de introductie van een kiesdrempel of van een op evenredige vertegenwoordiging geënt districtenstelsel. De clausule schrijft niet voor in hoeverre de evenredigheid kan worden begrensd: dit is ter beoordeling aan de formele wetgever gelaten. Daarbij geldt wel dat begrenzing een uitzonderingskarakter heeft. Het principiële uitgangspunt is absolute evenredigheid.7