1.1 Aanleiding voor het onderzoek

Klimaatverandering is (letterlijk en figuurlijk) een ‘hot topic’. Het is een van de grootste mondiale omgevingsrechtelijke uitdagingen van deze tijd. De scenario’s die het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, het klimaatwetenschappelijk instituut van de Verenigde Naties) beschrijft bij een opwarming van 2 graden celcius of meer ten opzichte van het pre-industriële niveau zijn niet mals. Een dergelijke opwarming zal volgens dit instituut waarschijnlijk leiden tot catastrofale effecten voor het milieu met ernstige gevolgen voor de wereldbevolking.1 Daarbij moet in acht worden genomen dat volgens het IPCC het huidige tempo van de opwarming van de aarde te wijten is aan antropogene, dat wil zeggen door de mens veroorzaakte, broeikasgasemissies.2 Internationaal wordt inmiddels erkend dat een 2 graden opwarming moet worden voorkomen, en dat er zelfs mondiaal gestreefd moet worden naar een beperking van maximaal 1,5 graden.3

Op EU-niveau vormt het Europees Emissiehandelsysteem (ETS) een belangrijk mechanisme voor de aanpak van klimaatverandering door middel van een mitigatie in de broeikasgasuitstoot. Het systeem beslaat circa 45% van de broeikasgasuitstoot van de EU en is van toepassing op een groot deel van de EU-industrie en een groot aantal vliegtuigexploitanten. Het systeem werd van 2008-2012 tevens gebruikt voor het nakomen van de verplichtingen van de lidstaten onder het Kyotoprotocol. Sinds 2013 is het systeem ingrijpend gewijzigd. Ook dit systeem, met de huidige handelsperiode 2013-2020, wordt gebruikt ter implementatie van de tweede termijn van het Kyotoprotocol.4 Door de wijzigingen sinds 2013 zijn een hoop taken meer uitgebreid geregeld op EU-niveau, en is de toewijzing en veiling van emissierechten als prerogatief van de lidstaten overgeheveld naar het niveau van de EU. Het eerdere onderzoek van Teuben naar de implementatie van het ETS in Nederland is daarmee deels verouderd.5 Tot op heden is verder nog geen uitgebreid onderzoek verricht naar de Nederlandse uitvoering van het ETS. Wel is er het onderzoek van Verschuuren en Fleurke betreffende het toezicht op het ETS. Dit onderzoek gebruikt echter een andere benadering voor de analyse van de uitvoering van (het toezicht op) het ETS. Wat betreft het onderzoek naar het Nederlandse toezicht werd door genoemde auteurs veel gebruik gemaakt van interviews met ambtenaren van de emissieautoriteit en ‘stakeholders’.6 Daarmee is dat onderzoek in zoverre subjectief van aard. Bovendien was het onderzoek naar de Nederlandse implementatie beperkt in omvang (circa 5 pagina’s). Om die redenen leent dat onderzoek zich niet voor vergaande conclusies.

Dit onderzoek vult deze leemtes op. Er wordt onderzocht op welke wijze het huidige ETS wordt geïmplementeerd in Nederland, zowel in wet- en regelgeving als in de praktijk. Daarbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van objectieve, dat wil zeggen meetbare, gegevens.