Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/5.3:5.3 Toerekening in de rechtspraak

Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (SteR nr. 45) 2019/5.3

5.3 Toerekening in de rechtspraak

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Er is niet veel gepubliceerde rechtspraak over de toerekening van onrechtmatige informatieverstrekking voorhanden. Het arrest van de Hoge Raad inzake Blaricum/Roozen, waarvan de casus in paragraaf 3.4.5.2 is beschreven, bevat enkele overwegingen over de toerekening aan de gemeente in kwestie.1 De Hoge Raad oordeelde in dit arrest dat het verschaffen van informatie een beschikking waarbij een bouwvergunning wordt geweigerd zo zeer nabijkomt ‘dat het voor de beoordeling van de onrechtmatigheid en de schuld daarmede moet worden gelijkgesteld.’ Uit de vernietiging van een nadien genomen besluit tot weigering van een bouwvergunning door de Afdeling rechtspraak volgde dat deze weigering in strijd was met een wettelijk voorschrift. Hieruit leidt de Hoge Raad af dat ook de verstrekte informatie berustte op een onjuiste uitleg van een wettelijk voorschrift. Dit brengt met zich dat de gemeente door de weigering van de bouwvergunning én door het verstrekken van de informatie onrechtmatig heeft gehandeld. De Hoge Raad overweegt hierover als volgt:

‘In geval een gemeente een onrechtmatige daad pleegt door in strijd met de wet – zoals vastgesteld door de Afd. rechtspraak RvS – te weigeren een bouwvergunning te verlenen, met welke situatie het onderhavige geval voor de beoordeling van de schuld op een lijn moet worden gesteld, is daarmede de schuld van de gemeente in beginsel gegeven. Er is (…) geen plaats voor een uitzondering op de grond dat het door de gemeente ingenomen standpunt ‘niet zo evident onjuist en onredelijk was dat daarom de gemeente zich bij het genoemde besluit van strijd met de wet bewust had behoren te zijn’ of dat de gemeente in redelijkheid de in feite gegeven informatie had kunnen verstrekken. Evenmin is er (…) plaats voor een uitzondering op de grond dat de gemeente ‘op grond van de toenmalige stand van rechtspraak en literatuur niet tot een andere conclusie had kunnen komen dan dat haar (…) standpunt juist was’. Onzekerheid omtrent de betekenis van een bestemmingsplan behoort immers voor rekening te komen van de gemeente, die dit plan heeft vastgesteld, ook wanneer die onzekerheid samenhangt met een kentering ter zake van de uitleg van een wettelijk voorschrift op dit terrein, dat bij uitstek tot het werkterrein van de gemeentelijke overheid behoort. Derhalve doet een zodanige onzekerheid aan de in beginsel gegeven schuld van de gemeente niet af.’2

In ‘s-Hogen Raads overweging wordt het verschaffen van onjuiste informatie – voor de beoordeling van de schuld van de gemeente daaraan – gelijkgeschakeld met het nemen van een besluit dat in strijd is met de wet, althans, in de woorden van de Hoge Raad, daarmee op één lijn gesteld. De schuld daaraan is in beginsel gegeven. Een uitzondering op dit uitgangspunt in verband met het feit dat de juistheid van de gegeven informatie (ex tunc) verdedigbaar was, kan volgens de Hoge Raad niet worden aangenomen. Uit het arrest Blaricum/Roozen blijkt derhalve dat de Hoge Raad voor de toerekening van informatieverstrekking – in de specifieke casus waarover de Hoge Raad in dit arrest had te oordelen – aansluiting zoekt bij het regime voor de toerekening van een onrechtmatige daad die bestaat in het nemen van een besluit dat onrechtmatig is wegens strijd met de wet (zie hierover nader paragraaf 5.5.1). Een vergelijkbare aansluiting wordt 22 jaar later voorgestaan door A-G Keus.3 Dit blijkt uit zijn conclusie voor het arrest X/Voorst uit 2009, waarin hij het volgende stelt:

‘Dat, zoals het subonderdeel verdedigt, de overheid in beginsel aansprakelijk zou zijn voor door haar verstrekte onjuiste of onvolledige informatie, in alle gevallen waarin een burger op die informatie afgaat en daardoor schade lijdt, vindt in het recht geen steun. Ook voor zodanige aansprakelijkheid moet aan de voor aansprakelijkheid uit hoofde van onrechtmatige daad geldende vereisten zijn voldaan, alhoewel aan het subonderdeel moet worden toegegeven dat, naar – veelal onder verwijzing naar de overheidsaansprakelijkheid voor vernietigde besluiten – wel wordt aangenomen, het vereiste van toerekenbaarheid daarbij niet (althans niet in volle gestrengheid) geldt.’

De A-G voelt er niet voor om het vereiste van toerekenbaarheid in zaken van onjuiste of onvolledige informatieverstrekking geheel buitenspel te zetten. Hij is echter wel genegen om hieraan een beperkte rol toe te kennen. De A-G geeft de steller van het subonderdeel immers toe dat het vereiste van toerekenbaarheid niet, althans niet in volle gestrengheid, geldt bij het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie. Dit oordeel wordt onderbouwd door een verwijzing naar een drietal auteurs4 (zie hierover paragraaf 5.4) en het regime van toerekening bij vernietigde besluiten (zie hierover paragraaf 5.5.1). In een voetnoot voegt de advocaat-generaal – mijns inziens terecht – toe aan de hoofdtekst dat hij een gelijkstelling van overheidsaansprakelijkheid voor onjuiste informatie met die voor vernietigde besluiten zeer discutabel acht:

‘laatstbedoelde aansprakelijkheid (en de daarbij ‘in beginsel gegeven schuld’ van de overheid) laat zich immers moeilijk losdenken van het (met de concurrerende bevoegdheden van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter samenhangende) leerstuk van de formele rechtskracht (het niet of niet met succes aangevochten en daarom ‘voor rechtmatig te houden’ besluit), waarop zij als het ware het sluitstuk vormt.’

De A-G staat dus geen gelijkstelling met het voornoemde regime voor, in de zin dat de toerekening van een onrechtmatige daad ‘in beginsel is gegeven’, zoals bij het nemen van een besluit dat later is vernietigd door de bestuursrechter. Dit regime is immers ontstaan vanuit de bevoegdheidsverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, zoals de A-G terecht opmerkt. Deze verdeling is weliswaar dominant in het spelregelboekje van de aansprakelijkheid van de overheid uit onrechtmatige besluitvorming (zie paragraaf 3.4.5.1), maar is niet allesbepalend in het kader van de aansprakelijkheid uit onrechtmatige informatieverstrekking. Uit een arrest van het Hof Arnhem uit 1999 blijkt dat dit hof evenmin hoge eisen stelt aan de toerekening van onrechtmatige informatieverstrekking. In dit arrest, waarin het ging om de exploitatie van een cafetaria (met ‘plateservice’) op een perceel, heeft het hof de volgende algemene regels geformuleerd:

‘Het verschaffen van dergelijke informatie is van feitelijke aard en draagt niet het karakter van een rechtshandeling. De gemeente verschaft haar inlichtingen eenvoudig aan degene die daarom verzoekt, ongeacht de vraag of deze de informatie ten behoeve van zichzelf dan wel ten behoeve van een of meer anderen inwint. Als het voor de gemeente bij haar voorlichting van belang zou zijn te weten of iemand die informatie vraagt wel of niet in een bepaalde hoedanigheid informeert, ligt het op haar weg om daarnaar te vragen voordat zij de inlichtingen verschaft. Dat dit laatste praktijk is en/of in dit geval is geschied, is echter gesteld noch gebleken. Tegen deze achtergrond moet worden aangenomen dat, indien de gemeente bij de informatievoorziening foutief handelt en aldus een onrechtmatige daad pleegt, zulks als regel een – de gemeente toerekenbare – onrechtmatige daad oplevert jegens degene te wiens behoeve de informatie (rechtstreeks) blijkt te zijn verstrekt.’5

Uit de slotzin van deze overweging blijkt dat het Arnhemse hof in zijn arrest uitgaat van een hoofdregel die luidt dat het verstrekken van onjuiste informatie ‘als regel’ (dus: in beginsel) een toerekenbare onrechtmatige daad oplevert (jegens de geadresseerde). Uit de omstandigheden die hiertoe in de geciteerde rechtsoverweging worden aangehaald, blijkt echter niet waarom toerekening van onrechtmatige informatieverstrekking aan de dader een (semi-)automatisme zou moeten zijn. De benoemde omstandigheden lijken eerder betrekking te hebben op de onrechtmatigheid van de informatieverstrekking dan op de toerekening aan de desbetreffende gemeente van een eenmaal onrechtmatig bevonden informatieverstrekking.6 Waarom het foutieve handelen (in beginsel) moet worden toegerekend aan de gemeente, wordt uit het arrest van het hof dus niet duidelijk. Enige aanwijzingen hieromtrent biedt een vonnis van de Rechtbank Amsterdam:

‘Het Hoogheemraadschap heeft ten slotte aangevoerd, dat het niet bewust een onterechte eis heeft gesteld, waarbij het Hoogheemraadschap heeft gesteld dat de termijn waarbinnen het moest reageren op het verzoek van de notaris – binnen één week – te kort was om zich in de situatie te verdiepen. Deze stelling kan echter niet afdoen aan het feit dat door het Hoogheemraadschap onjuiste informatie is verstrekt waar alle bij de koopovereenkomst betrokken partijen op zijn afgegaan. Het verstrekken van deze onjuiste informatie komt voor rekening en risico van het Hoogheemraadschap. Voor zover deze stelling moet worden opgevat als verweer dat het Hoogheemraadschap stelt dat de onrechtmatige daad niet kan worden toegerekend (artikel 6:162 lid 3 BW), wordt dit verweer verworpen. Zelfs al zou worden aangenomen dat het Hoogheemraadschap in de veronderstelling verkeerde dat het [C] mocht verplichten een nieuw erfpachtrecht te vestigen, moet het stellen van een onterechte eis krachtens verkeersopvatting aan het Hoogheemraadschap worden toegerekend. Het Hoogheemraadschap moet als bestuursorgaan immers geacht worden de eigen algemene voorwaarden te kennen.’7

De casus waarover de Rechtbank Amsterdam had te oordelen vertoont rechtens relevante verschillen met het verstrekken van onjuiste informatie zoals onderwerp van bespreking is in dit boek, vooral vanwege de privaatrechtelijke context van de casus en dito aard van de informatieverstrekking (die een voorwaarde inhield). Wat er ook zij van deze verschillen, uit het vonnis van de rechtbank kan wel worden opgemaakt dat de onrechtmatige daad van het hoogheemraadschap krachtens verkeersopvatting voor zijn rekening komt, nu het ‘als bestuursorgaan’ geacht wordt zijn eigen product (in dit geval: de algemene voorwaarden) te kennen.

Uit het voorgaande blijkt dat de gepubliceerde rechtspraak bepaald geen uitsluitsel biedt over de gronden voor de toerekening van onrechtmatige informatieverstrekking aan de overheid. Het arrest Blaricum/Roozen en de conclusie van A-G Keus voor het arrest X/Voorst maken wel duidelijk dat de redenen voor toerekening vergelijkbaar zijn met die voor de toerekening aan de overheid van het nemen van een besluit dat onrechtmatig is wegens strijd met de wet. De raakvlakken van de toerekening van de beide species van de aansprakelijkheid van de overheid uit onrechtmatige daad worden ook gesignaleerd in de literatuur, die in de volgende paragraaf wordt besproken.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.