20.4 Nieuwe vormen van subsidies

Kortom: het verstrekken van subsidies werd in de afgelopen decennia een ingewikkelde(re) en daardoor ook een meer tijd vragende aangelegenheid, zeker als wordt gekozen voor een tenderprocedure. Daarnaast sloeg de economische crisis toe, waardoor publieke middelen schaarser werden. Daarbij kwam een nieuwe trend om overheidsbeleid samen met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties vorm te geven en uit te voeren.1 Begrippen als doe-democratie, participatiemaatschappij en netwerksamenleving raakten snel ingeburgerd. Van den Berge spreekt in zijn bijdrage aan deze bundel2 over een verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’ en die had ook invloed op de subsidiepraktijk. In de visie van velen past een eenzijdige subsidiebeschikking van een bestuursorgaan slecht bij moderne vormen van besturen. Bovendien heeft het woord subsidie in de afgelopen jaren in het politieke debat een nare bijsmaak gekregen. Het woord subsidie lijkt welhaast afhankelijkheid, ongelijkwaardigheid, tijdelijkheid en zelfs verspilling te veronderstellen.3 Niet verwonderlijk dus dat in de afgelopen jaren in een rap tempo allerlei nieuwe verschijningsvormen van de subsidie opkwamen. Nieuwe manieren voor het uitgeven van publiek geld,4 waarbij de overheid zich meer opstelt als partner, facilitator, als één van de onderhandelaars of initiatiefnemers, dan als eenzijdig sturende overheid.

Concreet hebben deze vernieuwingen geresulteerd in een brede inzet van andere vormen van aanspraken op financiële middelen dan de klassieke subsidie à fonds perdu (die niet hoeft te worden terugbetaald). Vaak krijgen de aanspraken nu de vorm van leningen, garanties of deelnemingen. Deze financieringsvormen vallen in beginsel gewoon onder de werking van de subsidietitel van de Awb5 (al zien partijen dat soms anders6) en onder de rechtsmacht van de bestuursrechter. Lastiger wordt het wanneer de overheid private partners inzet7 bij het uitgeven van publiek geld, zoals een groep burgers, een stichting of een revolverend fonds. In dat geval is alleen sprake van een subsidie voor zover deze entiteiten kwalificeren als een bestuursorgaan. Omdat in veel gevallen geen wettelijke grondslag voor deze praktijken wordt vastgelegd, moet aan de hand van de door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2014 opnieuw geformuleerde financieel en inhoudelijk criterium worden bepaald of sprake is van een buitenwettelijk b-orgaan dat subsidies verstrekt. Deze vernieuwde b-bestuursorganen jurisprudentie brengt mee dat voormelde entiteiten met een beetje slim rekenen en regelen buiten de Awb en het subsidiebegrip kunnen worden gehouden. En bestuursorganen maken daar in de praktijk ook handig gebruik van.8 Dit heeft tot gevolg dat de verstrekking van tientallen miljarden aan publiek geld buiten de reikwijdte van de Awb en het zicht van de bestuursrechter raakt.