§1.1. Dualisering van het gemeentebestuur en de gemeentelijke financiën

Of het nu het verlenen van cultuursubsidies, het investeren in de aanleg van een metrolijn of het aanhouden van bankrekeningen bij Icesave betreft, financiële handelingen van gemeentebesturen worden doorgaans kritisch gevolgd. Zeker als er iets misgaat. De negatieve aandacht die (grote) financiële misstappen veroorzaken, is doorgaans groot en dat is begrijpelijk. Gemeenten investeren met publieke middelen en elke euro die verkeerd wordt besteed, komt niet of in verminderde mate ten goede aan de maatschappij die deze euro's voor een groot gedeelte heeft opgebracht. Dit onderzoek vindt zijn oorsprong in deze problematiek. Daarbij gaat het om de wijze waarop de fmanciële besluitvorming van gemeenten tot stand komt, maar vooral ook over de vraag hoe deze na afloop wordt gecontroleerd.

Een goede uitoefening van fmanciële bevoegdheden op gemeentelijk niveau is om meerdere redenen noodzakelijk. Allereerst is er het democratische motief. Zoals gezegd, worden de gemeentelijke middelen voor een belangrijk gedeelte opgebracht door burgers. Dit geschiedt niet alleen door middel van gemeentelijke belastingen. Ook uitkeringen van rijkswege, zoals de algemene uitkering uit het Gemeentefonds of specifieke uitkeringen, worden grotendeels door middel van belastingheffing gefinancierd. Burgers hebben er recht op te weten hoe het geld dat zij (mede) hebben verstrekt, wordt besteed. Op grond van deze kennis kunnen zij namelijk in voorkomende gevallen hun politieke keuzes bepalen. Maar er is meer. Ook indirect kunnen burgers inspraak hebben over de besteding van de publieke middelen en kan hierover aan hen verantwoording worden afgelegd. Een cruciale rol is hier weggelegd voor de gemeenteraad, die als vertegenwoordiging van de gemeentelijke ingezetenen op een meer structurele basis vinger aan de financiële pols kan en moet houden.

Een ander motief is dat van de rechtsstatelijkheid. Het beginsel van de rechtsstaat schrijft voor dat (ook) de overheid gebonden is aan het recht. Toegepast op het onderwerp van dit proefschrift betekent dit vooral dat het fmanciële beheer (inclusief de individuele inkomsten en uitgaven) rechtmatig moet zijn. Financiële verantwoording en het kunnen opleggen van sancties bij onrechtmatig fmancieel handelen zijn essentieel bij de handhaving van dit uitgangspunt.

Een laatste motief is van educatieve aard. Gemeentebesturen die de uitkomsten van fmanciële verantwoording serieus nemen, kunnen hiervan iets leren. Als gemaakte fouten niet kunnen worden hersteld, kan op zijn minst getracht worden deze in de toekomst te voorkomen. Dit leereffect kan echter pas optreden als er daadwerkelijk functionerende controle over en van de gemeentelijke financiën bestaat.

Het onderzoek naar deze financiële bevoegdheden staat niet op zich. Met het aannemen van de motie-Te Veldhuis1 door de Tweede Kamer werd in 1996 een proces in gang gezet dat bekend staat als de `dualisering van het gemeentebestuur'. Na rapportage door de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie (de Staatscommissie-Elzinga)2 ving een omvangrijk wetgevingsproject aan dat de verhouding tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders ingrijpend heeft gewijzigd. De Staatscommissie en de wetgever benadrukten in dit kader het belang van de gemeentelijke fmanciële bevoegdheden en gaven dit aspect van het gemeentebestuur een prominente plaats in de dualiseringsoperatie. Hierdoor heeft een onderzoek als het onderhavige alleen zin als dit nadrukkelijk tegen deze achtergrond wordt geplaatst. Nu de gedualiseerde verhoudingen een aantal jaren functioneren en de forse stroom aanbouwwet- en regelgeving tot stilstand is gekomen, is de tijd aangebroken voor een beschrijving, een systematisering en een (juridische) evaluatie van wat in niet al te fraai Nederlands de `dualisering van de fmanciële functie' is gaan heten.