4.7.4 De achtergrond van de vertrouwenseis

Uit het voorgaande volgt dat het verstrekken van onjuiste informatie niet automatisch een onrechtmatige daad inhoudt.1 De reden hiervoor kan erop worden teruggevoerd dat de stelling dat (onjuiste) informatieverstrekking door de overheid ertoe heeft geleid dat de burger anders heeft gehandeld dan hij zou hebben gedaan wanneer hij over een juiste voorstelling van zaken had beschikt, in veel gevallen neerkomt op een beroep op dwaling. Deze stelling kenmerkt zich in elk geval hierdoor dat een juiste voorstelling van zaken ten tijde van de informatieverstrekking ontbrak, zowel bij de burger als bij de overheid.2 Er is sprake van een wederzijdse dwaling, omdat zowel de overheid als de burger aanvankelijk niet hebben onderkend dat de gegeven informatie onjuist was. In dit verband wordt in de literatuur wel een onderscheid gemaakt tussen rechtsdwaling en feitelijke dwaling.3 Een feitelijke dwaling heeft betrekking op de feiten, terwijl een rechtsdwaling betrekking heeft op het bestaan, de inhoud of de betekenis van een al dan niet geschreven regel van objectief recht, veelal een wettelijke bepaling.4 Deze beide vormen van dwaling bieden handvatten voor de kwalificatie van het verwijt dat de overheid in voorkomend geval kan worden gemaakt (vgl. paragraaf 1.5.2).5

Een beroep op dwaling omtrent de uitleg van het objectieve recht kan – in het belang van een behoorlijk verloop van het rechtsverkeer – in het algemeen niet worden aanvaard.6 Een dwaling in het objectieve recht dient in beginsel voor rekening van de dwalende te blijven. In beginsel, want in bijzondere omstandigheden is wel degelijk plaats voor het honoreren van een beroep op rechtsdwaling. Hiervoor kan plaats zijn indien (i) de dwaling verschoonbaar is en (ii) deze niet om een andere reden voor risico van de dwalende moet komen.7 Van een verschoonbare rechtsdwaling kan, meer in het bijzonder, sprake zijn indien de betreffende wettelijke regeling het onderwerp was van mededelingen die zijn gedaan door of namens het bestuursorgaan dat over bevoegdheden beschikt in verband met de uitvoering daarvan. Zo komen wij terug bij het onderwerp van dit boek.

In een dergelijk geval wordt de rechtsdwaling niet veroorzaakt door een eigen onbekendheid met het recht of de uitwerking daarvan, maar door een onjuiste voorstelling die in het leven is geroepen door een externe factor: de overheid, althans haar functionarissen. De rechtsdwaling is dan verschoonbaar omdat de dwalende niet kan worden tegengeworpen dat hij geen of onvoldoende kennis heeft genomen van wettelijke voorschriften, als daaromtrent mededelingen zijn gedaan door een instantie die bij uitstek deskundig wordt geacht met betrekking tot dat voorschrift.9

Indien de burger er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hem juiste en volledige informatie werd verstrekt, bestaat geen grond (meer) om hem tegen te werpen dat hij zelf onvoldoende kennis van het recht had of heeft vergaard.11 In dit geval kan de burger zich op het standpunt stellen dat hij verschoonbaar heeft gedwaald over de betekenis van een wettelijke regeling voor zijn situatie. In dit geval – en slechts in dit geval – kan niet worden vastgehouden aan het uitgangspunt dat de burger zelf verantwoordelijk is voor het verkrijgen van rechtskennis.12 De vooropstelling van de eigen onderzoeksplicht en eigen verantwoordelijkheid van de burger dient in dit geval te wijken.13 Indien gerechtvaardigd mocht worden vertrouwd, ging de burger ervan uit dat de overheid hem een volledig inzicht heeft verschaft in de gevolgen van een rechtsregel voor zijn concrete situatie. Hiermee wordt de absolute noodzaak van het doen van (nader) eigen onderzoek weggenomen.

De slotsom is dat de aanwezigheid van een gerechtvaardigd vertrouwen op juiste informatieverstrekking ten grondslag ligt aan de verschoonbaarheid van de rechtsdwaling van de burger in de context van onjuiste informatieverstrekking. Hierbij past nog de kanttekening dat de burger die zich tot de overheid wendt met een rechtsvraag, op dat moment reeds een incomplete voorstelling van zaken heeft, in de zin van onbekendheid met het objectieve recht.15 Dat hij toenadering tot de overheid zoekt, is ingegeven door de wens om die ‘rechtsdwaling in ruime zin’ uit de wereld te helpen, om te horen welke betekenis een abstracte rechtsregel voor zijn situatie heeft. De verstrekking van onjuiste informatie heeft in die zin slechts tot gevolg dat de wetenschap van onbekendheid met het recht wordt vervangen door het vertrouwen dat de burger weet hoe de vork in de steel zit. In wezen doet zich een substitutie van rechtsdwalingen voor. Dat de laatste rechtsdwaling – anders dan de eerste – onder omstandigheden verschoonbaar is, is erdoor te verklaren dat deze door toedoen van de overheid in het leven is geroepen. Waar de burger zich in de eerste situatie terdege bewust was van zijn onwetendheid, is dat bewustzijn weggenomen door de verstrekte overheidsinformatie. Het overheidshandelen, bestaande uit informatieverstrekking, heeft feitelijk het besef weggenomen van de noodzaak om zich (nader) te (doen) informeren.