6.3.1.2 Bestuurlijk (fiscaal) boeterecht; verzuim- en vergrijpboeten

Over het algemeen wordt aangenomen dat met het opleggen van bestuurlijke boeten dezelfde strafdoelen worden nagestreefd als met strafrechtelijke geldboeten: vergelding, generale preventie en speciale preventie.1 Voor fiscale bestuurlijke beboeting is dit niet anders.2 Maar wordt deze gedachte ook omarmd door wetgever, rechter en beleidsmaker?

Over de doelen van verzuimboeten is het nodige gezegd en geschreven.3 Zo verwees de oude term ‘ordeboete’ al duidelijk op het doel van verzuimboeten: handhaving van de (proces)orde.4 In het eerste lid van paragraaf 4 van het BBBB 1998 stond ook dat de verzuimboete tot doel heeft ‘een gebod tot nakoming van fiscale verplichtingen in te scherpen’. Beide doelstellingen zijn in ruime mate in de rechtspraak terug te vinden en werden door de Hoge Raad als volgt met elkaar in verband gebracht:

De Hoge Raad lijkt dus een causaal verband te zien tussen norminscherping en (speciale) preventie bij bepaalde verzuimboeten: door de norm in te scherpen, wordt getracht herhaling te voorkomen.6 Dit verband tussen norminscherping en speciale preventie wordt overigens ook door De Hullu onderkend (zie hiervoor, onderdeel 6.3.1.1).

Er is niet veel bekend over de vergeldingsgedachte in de verzuimboetesfeer. Dat betekent echter niet dat vergelding geen rol speelt bij verzuimbeboeting. Over dit onderwerp kom ik hierna te spreken (onderdeel 6.3.2.1).

Overigens was in een vorige versie van het BBBB ook opgenomen welke doelstellingen in ieder geval niet met het opleggen van een boete werden nagestreefd:

Vóór 1998 werden vergrijpboeten ‘niet-ordeboeten’ genoemd. Volgens de wetgever deed deze negatief geformuleerde omschrijving echter denken aan lichte overtredingen, ‘terwijl deze boete juist bedoeld is voor het meer ernstige beboetbare feit waarvoor het bestaan van opzet of grove schuld een vereiste is’.8 De bedoeling van de wetgever werd vervolgens in het BBBB 1998 nader geconcretiseerd door te stellen dat vergrijpboeten zijn ‘gericht op het bestraffen van een handelen of nalaten waarbij sprake is van opzet dan wel grove schuld’.9 Met de term ‘bestraffen’ wordt naar mijn mening gedoeld op het vergeldende karakter van vergrijpboeten, vanwege de noodzaak van een boetegrondslag en het procentueel afstemmen van de hoogte van de boete op de mate van verwijtbaarheid. Naast vergelding lijken soms ook preventiedoeleinden een rol te spelen,10 maar vergelding is heden ten dage nog steeds het voornaamste doel van vergrijpboeten.11

Opmerkelijk is dat de staatssecretaris van Financiën in een notitie bij het Belastingplan 2010 naast bestraffing ook voordeelontneming als doel van vergrijpboeten noemt.12 Deze uitlating kan ik echter niet rijmen met het wezen van leedtoevoeging van beboeting in het algemeen. Ook is het in strijd met eerder ingenomen standpunten dat een boete niet gebruikt wordt voor compensatie van niet verhaalbare belasting. Ik meen dan ook dat de in de betreffende notitie genoemde doelstelling van voordeelontneming een misslag is, welke niet tot uitgangspunt moet worden genomen.