6.3.5 De grondwetsherziening van 1983

Het werk van de commissies mondde uiteindelijk uit in de wetsvoorstellen tot herziening van de Grondwet die onder het kabinet-Den Uyl werden ingediend.1 Een aantal zaken uit het wetsvoorstel inzake de provincies en gemeenten valt daarbij op. Ten eerste werd in artikel 7.3 lid 2 bepaald dat het college en de burgemeester onderdeel waren van het gemeentebestuur. De regering ontleende de motivering daarvoor direct aan het rapport van de Staatscommissie-Cals/Donner: aangezien de hoofdorganen van het rijksbestuur in de Grondwet vermeld werden, moest hetzelfde gebeuren voor de hoofdorganen van de decentrale besturen.2 Ten tweede bleef het hoofdschap van de raad gehandhaafd in artikel 7.3 lid 1. De regering ontleende de motivering daarvoor wederom aan het rapport van de Staatscommissie-Cals/Donner: uit de Grondwet moest duidelijk blijken dat het laatste woord omtrent de hoofdlijnen van het te voeren beleid toekomt aan provinciale staten en de raad omdat dit de enige organen zijn met een democratische legitimatie.3 Aangenomen wordt dat het hoofdschap zich onder deze formulering uitstrekt over zowel de autonome als de medebewindssfeer van het gemeentebestuur, aangezien op beide terreinen gemeentelijk beleid tot uiting komt.4 Deze zienswijze wordt kracht bijgezet doordat, ten derde, het verschil tussen autonomie en medebewind in artikel 7.2 verregaand werd afgezwakt. In het oorspronkelijke wetsvoorstel luidde dit artikel als volgt:

Aan de begrippen ‘overgelaten’ en ‘gevorderd’ blijkt dat er nog enig verschil werd gemaakt tussen autonomie en medebewind. De regering gaf hiervoor als reden: ‘Ten einde de positie van provincies en gemeenten als eenheden van gedecentraliseerd bestuur in de Grondwet te markeren blijft het […] noodzakelijk zowel vast te leggen dat zij ten principale een vrije bevoegdheid tot regeling en bestuur bezitten, als te stipuleren dat zij door hoger gezag tot regeling en bestuur kunnen worden verplicht.’5 De regering voegde daaraan toe: ‘Het zal echter duidelijk zijn dat met deze beide bepalingen niet twee geïsoleerde terreinen van werkzaamheid worden aangeduid. Eerder zou men kunnen spreken van twee belangrijke structuurelementen binnen het totale, één geheel vormende veld van werkzaamheden van de provincie c.q. de gemeente.’6 Enerzijds lijkt uit deze passages te volgen dat de regering een principieel onderscheid maakte tussen de grondslagen van autonome bevoegdheden en medebewindsbevoegdheden. In het geval van autonome bevoegdheden is die ten principale vrij. Anderzijds lijkt de regering van mening dat dit geen normatieve gevolgen zou hebben. Beide soorten bevoegdheden waren namelijk onderdeel van het ene werkterrein van gemeenten en provincies. Dit laatste punt sloot, ten vierde, aan bij het voornemen van de regering om het begrip ‘huishouding’ te schrappen. Volgens haar was het begrip niet scherp te omlijnen en had het ‘niet of nauwelijks normatieve betekenis’.7 Met de Staatscommissie-Cals/Donner betoogde de regering dat het begrip slechts tot zinloze competentiediscussies leidde en dat, door het begrip te schrappen, tevens de onhoudbaarheid van de driekringenleer werd onderstreept: ‘de nieuwe redactie [van artikel 7.2] geeft een beter aanknopingspunt voor de zienswijze, dat vele overheidstaken een samenhangend geheel vormen, waarin verschillende bestuurslagen in onderling samenspel hun aandeel hebben’.8 Aan het voorgestelde artikel 7.2 valt ten slotte nog op dat bestuursbevoegdheden niet langer exclusief aan de raad werden toegekend maar aan het gemeentebestuur en dat de tweede volzin uit artikel 153 lid 1 van de toenmalige Grondwet werd geschrapt. Beide wijzigingen moesten de wetgever in staat stellen aan andere organen dan de raad bestuursbevoegdheden op te dragen, zowel in autonomie als in medebewind.9 Onder andere organen werden overigens ook bestuurscommissies gerekend, waardoor de wetgever over zou kunnen gaan tot gedwongen binnengemeentelijke decentralisatie.10

Een aantal van de hiervoor genoemde punten stuitte op hevig protest in de Tweede Kamer, met name het schrappen van het begrip ‘huishouding’ en het openen van de mogelijkheid voor de wetgever om binnengemeentelijke decentralisatie op te leggen. Over het eerste punt werd opgemerkt dat daardoor de gemeenteraad (en provinciale staten) zou kunnen worden opgevat als verlengstuk van de rijksoverheid.11 Ook merkte men op dat het begrip ‘huishouding’ in de jurisprudentie werd gebruikt om de ondergrens van de bevoegdheden van het gemeentebestuur aan te duiden. Als het begrip zou verdwijnen zou dit dus ook voor de rechter problemen met zich meebrengen.12 Verder werd gedwongen binnengemeentelijke decentralisatie door verschillende fracties niet in overeenstemming geacht met de zelfstandige positie van gemeenten en provincies in het staatsbestel.13 Waar in de schriftelijke stukken gek genoeg geen commentaar op werd geleverd, was de keuze om ook in autonomie de bevoegdheid tot regeling en bestuur aan het gemeentebestuur over te laten. Zoals hiervoor is betoogd, was de exclusieve bestuursbevoegdheid van de raad nu juist een wezenlijk onderdeel van het lokale bestuursmodel.

Toen eind 1977 het kabinet-Van Agt-I aantrad, werden de voorstellen op enkele punten aangepast. Een van de wijzigingen betrof artikel 7.2 lid 1, dat ging luiden: ‘voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake openbare belangen aan hun besturen overgelaten. Zij nemen daarbij in acht hetgeen bij of krachtens de wet is voorzien.’14 De regering hoopte met het toevoegen van de woorden ‘inzake openbare belangen’ tegemoet te komen aan het bezwaar dat door het schrappen van het begrip ‘huishouding’ onduidelijkheid zou ontstaan over de ondergrens van gemeentelijke bevoegdheden.15 Aan de bezwaren die geuit waren tegen de in de voorstellen opgenomen mogelijkheid tot gedwongen binnengemeentelijke decentralisatie kwam de regering niet tegemoet: ‘De mogelijkheid die in het wetsontwerp besloten ligt dat de wetgever op het terrein van de autonomie ook zonder de instemming van de gemeenteraad organen van binnengemeentelijke decentralisatie kan creëren, achten wij juist.’16

Tijdens de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer bleek dat veel parlementariërs zich nog steeds niet konden vinden in enkele van de voorstellen. De kritiek richtte zich, evenals in de schriftelijke ronde, vooral op het ontbreken van het begrip ‘huishouding’ en de mogelijkheid voor de wetgever om tot gedwongen binnengemeentelijke decentralisatie over te gaan. Het Kamerlid Faber (CDA) diende daarom twee amendementen in, die beide werden aangenomen, om de voorstellen in overeenstemming te brengen met de positie die de gemeente en provincie in zijn ogen innamen in het staatsbestel. In het eerste amendement verving hij in artikel 7.2 lid 1 de woorden ‘openbare belangen’ door het begrip ‘huishouding’.17 De toelichting hierop luidde: ‘De CDA-fractie vindt het een grote verarming, als door de vervanging van het begrip ‘huishouding’ door ‘openbare belangen’ de onderstreping van de originaire bevoegdheden van de gemeenten en provincies in de Grondwet zou komen te vervallen.’18 Ook het Kamerlid Kappeyne van de Coppello (VVD) legde de nadruk op het originaire karakter van de bevoegdheden door te stellen dat het van belang was ‘een evenwichtige formulering te vinden die het principe van de eigen bevoegdheid aanduidt’.19 Volgens haar leende het door wetgevingshistorie en jurisprudentie geladen begrip ‘huishouding’ zich hier beter voor dan de overige geopperde termen. Fabers tweede amendement introduceerde een nieuw grondwetsartikel in de voorstellen, namelijk het huidige artikel 128 dat ziet op binnengemeentelijke decentralisatie.20 Het amendement had de strekking dat ‘behalve bij gemeentelijke en provinciale herindelingen, de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie zal moeten geschieden door de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten’.21 Iets anders was naar zijn mening in strijd met het beginsel van de territoriale decentralisatie. Hij werd daarin onder anderen gesteund door het Kamerlid Verbrugh (GPV), die de taak het plaatselijk bestuur in te richten expliciet en bij uitstek koppelde aan de positie van de raad als hoofd van de gemeente.22

Wat in de mondelinge behandeling van de wijzigingsvoorstellen wederom niet aan bod kwam, was het voornemen tot het deconstitutionaliseren van de exclusieve bestuursbevoegdheid van de raad. Alleen zijdelings werd daarover wat opgemerkt door het Kamerlid Bakker (CPN) in het kader van het voorstel om de verplichting te deconstitutionaliseren dat leden van gedeputeerde staten en het college afkomstig moesten zijn uit provinciale staten respectievelijk de gemeenteraad: ‘Provinciale staten en gemeenteraad zijn echter wèl het bestuur [in tegenstelling tot het parlement]. De colleges van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten zijn de uitvoerende lichamen. Als in de Grondwet de mogelijkheid wordt geopend, niet-gekozenen via deze functies in het bestuur van de gemeentes en provincies te betrekken, holt men naar mijn overtuiging deze wezenlijke functie van de besturen uit.’23 Andere parlementariërs besteedden er echter geen aandacht aan, waardoor de exclusieve bestuursbevoegdheid van de raad vrij geruisloos uit de Grondwet verdween.24