11.3.3 De Burgerjury

De derde casestudy, de Burgerjury in de gemeente Rotterdam, moest antwoord geven op de vraag hoe burgerparticipatie zich verhoudt tot wet- en regelgeving op het terrein van controle en de manier waarop daarin het eerste en tweede beginsel tot uitdrukking komen. Het bleek dat controle door burgers in veel gevallen een aanvulling kan zijn op de gemeentelijke democratie. Op dit moment is het zonder problemen mogelijk onbevoegde vormen van controle door burgers te organiseren. Zij mogen daarbij zelfs zo ver gaan dat ze een politiek oordeel vellen over het beleid van het college, zoals gebeurde tijdens bijeenkomsten van de Burgerjury. De mogelijkheid om een politiek oordeel te vellen, is weliswaar ook een belangrijke reden waarom de raad over controlebevoegdheden beschikt, maar het oordeel van de Burgerjury doet niets af aan zijn vermogen om daarvan gebruik te maken én daaraan consequenties te verbinden. Initiatieven als de Burgerjury doen daarmee niet af aan de beginselen van de lokale democratie terwijl de oordelen wel extra informatie voor het college (en de raad) opleveren over de maatschappelijke gevolgen van het beleid (social impact audits).1 In die zin is deze vorm van burgerparticipatie een aanvulling op de lokale democratie.

Dat beeld wordt genuanceerder op het moment dat initiatieven ook daadwerkelijk over controlebevoegdheden willen beschikken. Controlebevoegdheden hebben ofwel een politieke ofwel een rechtsstatelijke achtergrond. Op dit moment is het niet mogelijk bevoegdheden van welke soort dan ook te delegeren aan initiatieven. De controlebevoegdheden van de raad zijn expliciet van delegatie uitgezonderd in artikel 156 lid 2 Gemeentewet of verzetten zich naar hun aard tegen delegatie. De raad heeft zijn bevoegdheden immers nodig om het college te kunnen controleren en ter verantwoording te roepen. Op die manier kan de raad het beleid van het college zo nodig bijsturen, waarmee hij zijn politieke primaat onderschrijft. Ook zijn de controlebevoegdheden van de raad een belangrijk middel om vorm te geven aan zijn gepolitiseerde karakter. De bevoegdheden waar hij over beschikt, kennen bijna allemaal een politieke achtergrond en dienen dan ook vooral te worden aangewend om het college vanuit politieke motieven te controleren, bijvoorbeeld om belangen van de achterban te vertegenwoordigen. De controlebevoegdheden van de raad en de onmogelijkheid om deze te delegeren, vormen daarom een belangrijke uitdrukking van het eerste en tweede beginsel dat ten grondslag ligt aan de lokale democratie. Een wijziging van het wettelijk kader die delegatie van de controlebevoegdheden van de raad mogelijk maakt, doet af aan deze beginselen en moet om die reden als een principiële wijziging worden beschouwd. De controlebevoegdheden van de overige controleurs op lokaal niveau, namelijk het college, de accountant en de rekenkamer(commissie) kunnen niet worden gedelegeerd omdat in het geval van het college de aard van de bevoegdheid zich tegen delegatie verzet en in het geval van de andere controleurs er geen wettelijke grondslag is voor delegatie. Deze belemmeringen kunnen uit de weg worden geruimd zonder consequenties voor de beginselen van de lokale democratie. Een wetswijziging om dat te bewerkstelligen, moet daarom beschouwd worden als een praktische wijziging.

Controlebevoegdheden vormen een aparte categorie bevoegdheden in die zin dat noch politieke noch rechtsstatelijke vormen van controle schaarse goederen zijn. Dit betekent dat er extra bevoegdheden zouden kunnen worden gecreëerd voor initiatieven zoals een Burgerjury zonder dat dit per se effect heeft op de positie van andere controleurs en voor de manier waarop zij hun controlebevoegdheden aan kunnen wenden. Het creëren van bijvoorbeeld een interpellatierecht voor een Burgerjury zou niets af doen aan de mogelijkheid van de raad om een wethouder te interpelleren en hem op die manier te verantwoording te roepen. De meeste controlebevoegdheden kunnen daarom ook worden toegekend aan initiatieven zonder dat dit problematisch is bezien vanuit de beginselen van de lokale democratie. Een wetswijziging in die richting is in die gevallen praktisch van aard en een initiatief zou dan een aanvulling kunnen zijn voor de lokale democratie. Dat is anders wanneer de controlebevoegdheid een belangrijke uitdrukking is van de eerste twee beginselen én juist wél schaars van aard is. Concreet betreft het dan de bevoegdheid uit artikel 49 Gemeentewet om wethouders op politieke gronden te ontslaan. Voor de raad is dit een zeer belangrijke stok achter de deur om de effectiviteit van zijn controle te waarborgen en is van groot belang om te garanderen dat hij inderdaad het laatste woord heeft inzake de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid. Het toekennen van de bevoegdheid om wethouders op politieke gronden te ontslaan aan een tweede orgaan zou de facto afbreuk doen aan de effectiviteit van het middel voor de raad om zijn politieke primaat uit te drukken omdat wethouders dan te maken hebben met twee tot ontslag bevoegde organen die elkaar in het slechtste geval in de wielen kunnen rijden. Onder het huidige stelsel zal de mening van de raad over welke kant het uit moet met het beleid de doorslag geven omdat hij de enige is die een wethouder kan wegsturen. Wanneer een tweede orgaan over dezelfde ontslagbevoegdheid beschikt, is het lang niet zeker dat de mening van de raad de doorslag geeft. Een wijziging van het wettelijk kader die een dergelijke situatie mogelijk zou maken, doet daarom af aan het eerste beginsel van de lokale democratie en moet om die reden als een principiële wijziging worden beschouwd.