6.5 Het openbaar ministerie, de procureur-generaal en het opportuniteitsbeginsel

Ingevolge art. 124 Wet RO is het openbaar ministerie belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij de wet vastgestelde taken. Met betrekking tot de strafrechtelijke handhaving gaat het om drie taken: (leiding geven aan) de opsporing van strafbare feiten (art. 140, 141, 148-148b en 149 Sv), de vervolging van strafbare feiten (art. 7-10 Sv) en de tenuitvoerlegging van beslissingen van de strafrechter (art. 553 Sv). In dit laatste verband moet ook worden gedacht aan de executie van geldboeten. In dit verband treedt het Centraal Justitieel Incassobureau namens het OM op.1 Ook buiten het strafrecht is het OM belast met de rechtshandhaving. De officier van justitie is in het kader van de zogenoemde Mulderzaken aangewezen als het bestuursorgaan waarbij administratief beroep openstaat (art. 6 WAHV), tenzij de officier de primaire beschikking zelf heeft genomen; in dat geval is hij het bestuursorgaan waarbij bezwaar openstaat (art. 8, slotgedeelte, WAHV). Voorts heeft het OM een handhavende taak in het privaatrecht.

In art. 9 Sv is de bevoegdheid binnen het OM neergelegd ter zake van vervolging van strafbare feiten. Daarin is bepaald dat: de officier van justitie bij het arrondissementsparket is belast met de vervolging van strafbare feiten waarvan de rechtbank in het arrondissement kennisneemt; de officier van justitie bij het landelijk parket is belast met de vervolging van de strafbare feiten ten aanzien waarvan dat bij algemene maatregel van bestuur is bepaald; de officier van justitie bij het functioneel parket is belast met de vervolging van strafbare feiten waarvan de opsporing ingevolge artikel 3 van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten tot de taken van een bijzondere opsporingsdienst behoort; en de advocaat-generaal bij het ressortsparket is belast met de vervolging van de strafbare feiten waarvan het gerechtshof in het ressort kennis neemt. De bepalingen inzake de relatieve competentie zijn praktisch nauwelijks nog van belang nu de officieren van rechtswege plaatsvervangend officier zijn bij de andere arrondissementsparketten en het landelijk parket en de advocaten-generaal plaatsvervangend advocaten-generaal zijn bij de overige resorts (zie de art. 136-138 Wet RO). Verder kan het College officieren benoemen tot plaatsvervangend advocaat-generaal en advocaten-generaal tot plaatsvervangend officier, zodat het in beginsel mogelijk is dat dezelfde functionaris van het OM de zaak zowel in eerste aanleg als in appel behandeld.4

De opbouw van het OM is als volgt. Het bestaat uit: het parket-generaal; de arrondissementsparketten; het landelijk parket; het functioneel parket; en de ressortsparketten (art. 134 Wet RO). Aan de top van de organisatie staat het College van procureurs-generaal, dat uit drie tot vijf leden bestaat. De leden worden bij koninklijk besluit benoemd. Het College kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie (art. 130 Wet RO). Het College neemt beslissingen bij meerderheid van stemmen, waarbij geldt dat de stem van de voorzitter de doorslag geeft indien de stemmen staken (art. 131 Wet RO). Het College vormt tezamen met de ambtenaren die onder het College werken het parket-generaal. De andere parketten zijn nevengeschikt. De ambtenaren binnen een parket zijn ondergeschikt aan het parkethoofd, terwijl de laatste ondergeschikt is aan het College van procureurs-generaal (art. 139 Wet RO). De arrondissementsparketten, het in Rotterdam gevestigde landelijk parket en het functioneel parket worden elk geleid door een hoofdofficier en bestaan verder uit (plaatsvervangend) officieren van justitie van verschillende rang en andere ambtenaren, waaronder parketsecretarissen (art. 136-137a Wet RO). Waar in het verre verleden de officieren van justitie zelf de dagvaardingen opstelden en ondertekenden wordt thans in eenvoudige zaken de beslissing tot vervolging in mandaat genomen door parketsecretarissen (art. 126 Wet R0).5 De vijf ressortsparketten worden elk geleid door een hoofdadvocaat-generaal en bestaan verder uit (plaatsvervangende) advocaten-generaal en andere ambtenaren, waaronder parketsecretarissen (art. 138 Wet RO). Het OM als zodanig, dus ook het College, is ondergeschikt aan de minister van Justitie. De laatste kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie (art. 127 Wet RO). Naast de staatsrechtelijke gewoonte hier zeer terughoudend mee om te gaan,6 is er nog een wettelijke waarborg dat niet lichtvaardig door de minister wordt ingegrepen op zaaksniveau. Ingevolge art. 128 Wet RO dient de minister het College van procureurs-generaal in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze kenbaar te maken voordat hij in een concreet geval een aanwijzing geeft inzake de opsporing of vervolging van strafbare feiten en zal hij de beide Kamers der Staten-Generaal zo spoedig mogelijk in kennis van de aanwijzing tot het niet of niet verder opsporen of vervolgen, de voorgenomen aanwijzing daartoe en de zienswijze van het College, voor zover het verstrekken van de desbetreffende stukken niet in strijd is met het belang van de Staat.

Het parket bij de Hoge Raad waarvan de procureur-generaal het hoofd is maakt vanaf 1 januari 2002 geen deel meer uit van het OM. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is ingevolge art. 111 lid 2 Wet RO belast met: (a) de vervolging van ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen begaan door de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen; (b) het nemen van aan de Hoge Raad uit te brengen conclusies in de bij de wet bepaalde gevallen; (c) de instelling van cassatie 'in het belang der wet' ; en (d) de instelling van vorderingen tot het door de Hoge Raad nemen van beslissingen als bedoeld in hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.

De procureur-generaal geeft leiding aan het parket bij de Hoge Raad (art. 116 Wet RO). De procureur-generaal, de advocaten-generaal en de advocaten-generaal in buitengewone dienst bij het parket nemen conclusies en in de zaken waarin de Hoge Raad ten principale recht doet nemen zij de taken en bevoegdheden van het OM waar (de art. 111 lid 5 en 113 lid 2 Wet RO). Van ondergeschiktheid als bedoeld in art. 139 Wet RO is geen sprake. De conclusies hebben het karakter van een met jurisprudentie en rechtsliteratuur gedocumenteerde verhandeling over de in het geding zijnde rechtsvraag, uitmondend in een advies, zodat, zo stelt Corstens, niet valt in te zien welk belang er mee zou zijn gemoeid indien daarbij de ondergeschiktheid van de advocaten-generaal voortdurend voorop zou staan.7 Corstens stelt dat dit ander kan liggen waar het gaat om 'cassatie in het belang der wet', omdat het parket van de Hoge Raad dan zelf beslist een zaak aan de Hoge Raad voor te leggen, in welk verband een eenduidig beleid ter zake van het gebruik van dit instrument voor de hand ligt.8 Omdat de procureur-generaal bij de Hoge Raad is belast met de vervolging van ministers op last van de Tweede Kamer, wordt hij voor het leven benoemd (art. 117 Grondwet). Dit geldt overigens ook voor de plaatsvervangend procureur-generaal, de advocaten-generaal en de advocaten-generaal in buitengewone dienst, zo volgt uit art. la Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.

Het opportuniteitsbeginsel is neergelegd in art. 124 Wet RO — dat rept over de handhaving van de rechtsorde in plaats van 'handhaving der wetten' als opgenomen in art. 4 Wet RO (oud) — en de art. 167 lid 2 en 242 lid 2 Sv.10 Het OM kan op gronden aan het algemeen belang ontleend van vervolging afzien en een ingezette vervolging afbreken totdat het onderzoek ter zitting is aangevangen. Deze discretionaire bevoegdheid om al dan niet van vervolging af te zien is niet onbegrensd. Ten eerste kan de minister van Justitie, zoals we net zagen, een aanwijzing geven om wel of juist niet te vervolgen. Daar de minister hier zeer terughoudend placht mee om te springen, zijn in de praktijk twee eerder genoemde rechtsmiddelen van groter belang. Zoals we hiervoor zagen kan de verdachte trachten verdere vervolging te voorkomen door tegen de kennisgeving daarvan bezwaar te maken bij de rechtbank of, indien daarvan geen sprake is maar direct tot dagvaarding wordt overgegaan, rechtstreeks tegen de dagvaarding (de art. 250 en 262 Sv) en kan een rechtstreeks belanghebbende een klacht bij het gerechtshof indienen, indien de officier van justitie niet tot vervolging over gaat (art. 12 Sv). Waar het bij de beoordeling van het bezwaar vooral zal gaan om een terughoudende beoordeling of er geen enkele grond is voor het voortzetten van de vervolging van de verdachte, gaat het bij de door het slachtoffer en eventuele andere rechtstreeks belanghebbenden aangespannen klachtprocedure om een voorlopig oordeel of sprake is van een vervolgbaar delict en de vervolgvraag of de officier heeft mogen gebruikmaken van zijn bevoegdheid af te zien van vervolging (art. 12i Sv). Klip stelt terecht dat internationale verplichtingen ertoe kunnen nopen dat de opportuniteit van het OM wordt begrensd door de strafrechter. Zo wijst hij met betrekking tot de vraag of het Hof Amsterdam11 terecht de vervolging van de parlementariër Wilders heeft bevolen er enerzijds op dat art. 10 EVRM niet in de weg staat aan vervolging, omdat wettelijke beperkingen op het recht op vrijheid van meningsuiting noodzakelijk kunnen zijn, en er anderzijds op dat art. 1 kaderbesluit 2008/913 betreffende de bestrijding van bepaalde vormen van uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht betrekkelijk weinig ruimte laat voor denigrerende uitspraken over buitenlanders of (anders-)gelovigen.12 Klip wijst er voorts op dat het Nederlandse softdrugsbeleid13 steeds meer onder druk staat.14 De vergelijking met de zaak Wilders is dat ook hier de opportuniteit van het OM onder druk kan komen te staan. Het verschil is dat voor het loslaten van opportuniteit inzake coffeeshops eerst het gedoogbeleid zal moeten worden herzien door het College van procureurs-generaal. Een vervolging in strijd met dat beleid zal immers kansloos zijn wegens strijd met het gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginsel.15 Ten slotte kan nog worden gewezen op de verplichtingen die voortvloeien uit art. 2 en 8 EVRM. Een zware inbreuk op die rechten kan ertoe leiden dat het slachtoffer of de nabestaanden kunnen vergen dat het OM tot vervolging van de dader overgaat, juist ook als het gaat om politiegeweld.16