Einde inhoudsopgave
Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context (FM nr. 177) 2022/2.4.2.2
2.4.2.2 Recht op voorlichting: rechtens afdwingbaar?
Mr. dr. T.A. Cramwinckel, datum 29-07-2022
- Datum
29-07-2022
- Auteur
Mr. dr. T.A. Cramwinckel
- JCDI
JCDI:ADS661573:1
- Vakgebied(en)
Fiscaal bestuursrecht / Algemene rechtsbeginselen en abbb
Belastingrecht algemeen / Algemeen
Belastingrecht algemeen / Organisatie Belastingdienst
Voetnoten
Voetnoten
Scholten 1971 merkt op dat belastingplichtigen ‘recht kunnen doen gelden’ op voorlichting van de Belastingdienst. Zie ook Adriaansen-Keulers 1996, p. 40; Blank & Osofsky 2017, p. 192; Overheidscommunicatie (2017), p. 4 (Uitgangspunt 1: ‘Recht op communicatie’).
In het kader van het inmiddels vervallen Belastingstatuut 1991 (paragraaf 2.3.3.1), waarin de voorlichtende taak van de Belastingdienst is opgenomen, betoogt Röben 1992, par. 2.3 dat voor zover in het belastingstatuut verplichtingen staan die de fiscus raken, het geen twijfel lijdt dat de belastingplichtige zich hierop zal kunnen beroepen via het vertrouwensbeginsel.
MvA Wob, Kamerstukken II, 1978/1979, 14348, nr. 7, p. 1-2.
MvA Wob, Kamerstukken II 1987/1988, 19859, nr. 6, p. 27. De wetgever heeft de kritiek onderkend op het gebrek aan afdwingbaarheid van het ‘recht’ op informatie (MvA Wob, Kamerstukken II 1986/1987, 19859, nr. 3, p. 29), maar dat heeft niet tot verandering geleid; Wopereis 1996, hoofdstuk 4.
Zo overwoog de Hoge Raad in HR 8 maart 2002, nr. COO/166, NJ 2002/200 dat artikel 8 Wob geen bescherming biedt tegen schade die belanghebbende (een melkveehouder) stelt te hebben geleden als gevolg van onvoldoende voorlichting door de overheid ten aanzien van een melkquotumregeling. Vgl. ABRvS 19 december 2012, nr. 201108497/1/A3, r.o. 5.1, die onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis beslist dat de uit artikel 8 Wob voortvloeiende verplichting niet rechtens afdwingbaar is. Vgl. de conclusie van plv. P-G Mok bij HR 8 maart 2002, COO/166, NJ 2002/200, punt 3.2.5.4; Rechtbank Haarlem (President) 9 november 1990, nr. KG693/1990, r.o. 3.4-3.5. Zie ook Van de Sande 2019, par. 2.8.2 en Lexplicatie, Bronnen en citaten bij: Wet openbaarheid van bestuur, Artikel 8 (geraadpleegd 4 juni 2021).
MvT Wob, Kamerstukken II 1986/1987, 19859, nr. 3, p. 29.
MvA Wob, Kamerstukken II 1987/1988, 19859, nr. 6, p. 28. Wopereis 1996, p. 100 en 198-199. Wopereis 1996, p. 240 is kritisch en meent dat het door de wetgever verschafte criterium bij de plicht tot voorlichting dermate vaag is dat het ‘nauwelijks een kapstok biedt om de bestuurder op zijn politieke verantwoordelijkheid voor het voorlichtingsbeleid aan te spreken’.
Overigens gaat het daarbij niet steeds om het schenden van de voorlichtingsplicht als zodanig, maar om de kwaliteit van de voorlichting. Enkele voorbeelden: een motie over de hoeveelheid geboden toelichting bij de eigen woningregeling in het aangifteprogramma (die moest volgens de indiener uitgebreider en consistenter), Kamerstukken II 2015/2016, 31066, nr. 264 met reactie in 18e Halfjaarsrapportage Belastingdienst, p. 23; een motie over het verduidelijken van de mogelijkheid om voorlopige aanslagen in termijnen te betalen (die was niet duidelijk genoeg en stuurde in de richting van een betaling ineens), Kamerstukken II 2015/2016, 31066, nr. 267 met reactie in 18e Halfjaarsrapportage Belastingdienst, p. 23. Zie ook Kamervragen over de voorlichting op de website van de Belastingdienst ten aanzien van de vermogensrendementsheffing die ‘zo onduidelijk en onbegrijpelijk’ is (zie de brief van staatssecretaris van Financiën Wiebes van 2 juni 2017, kenmerk 2017-0000109201, vraag 26) en over de volledigheid en de juistheid van door de BelastingTelefoon verstrekte antwoorden (vraag 41 en 95). Zie ook Kamervragen over het aan de website van de Belastingdienst te ontlenen vertrouwen (de brief van de staatssecretaris van Financiën Wiebes van 1 juli 2014, kenmerk AFP/2014/590, NTFR 2014/1764, p. 6-7).
Zie bijv. Kamerstukken II 2020/2021, 35586 nr. 6 (Verslagen van de commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven van 28 mei 2021 in het kader van onduidelijke informatie op de Website); Vording en Lubbers 2008; Adviescommissie praktische rechtsbescherming in belastingzaken 2021, p. 48-50.
Verder moet worden geconstateerd dat de plicht voor de Belastingdienst om burgers voor te lichten weliswaar betekent dat burgers recht hebben op voorlichting,1 maar daarbij gaat het niet om een specifiek, juridisch afdwingbaar recht. Overigens rijst de vraag of het (communicatie)beleid van de Belastingdienst waarin het recht op voorlichting wordt benoemd een afdwingbare norm biedt, bijvoorbeeld via het vertrouwensbeginsel.2 Bij mijn weten is een dergelijke vraag nog niet aan de belastingrechter voorgelegd.
Geschreven juridische normen, zoals de Grondwet en Wob (paragraaf 2.3.2.4), zijn niet bedoeld als grondslag voor een afdwingbare aanspraak op informatie. Bij de invoering van artikel 110 Grondwet is volgens de wetgever niet beoogd een voor burgers afdwingbaar recht op informatie in het leven te roepen.3 In de Memorie van Toelichting bij artikel 8 van de Wob (het voorlichtingsartikel) maakte de wetgever duidelijk dat dit artikel is bedoeld als een instructie aan de overheid tot openbaarheid, maar dat burgers de overheid of bestuursorganen niet tot naleving kunnen verplichten.4 Volgens de wetgever heeft hierbij meegespeeld dat het niet of nauwelijks mogelijk is in de wet objectieve aanknopingspunten te geven waarop een beroep bij de rechter kan worden gebaseerd. In rechtspraak ter zake is – voor zover mij bekend – tot op heden niet met succes via art. 8 Wob voorlichting van de overheid afgedwongen.5
In de parlementaire toelichting bij de Wob is aangegeven dat wel degelijk een ‘correctiemechanisme’ geldt wanneer bestuursorganen tekortschieten in de informatieverstrekking en voorlichting, namelijk via de ministeriële verantwoordelijkheid.6 Volgens de Wob-wetgever kunnen bestuursorganen op die manier ter verantwoording worden geroepen indien zij in gebreke blijven bij voorlichting.7 De praktijk laat zien dat de staatssecretaris van Financiën inderdaad wel wordt aangesproken op de uitvoering van de voorlichtende taak van de Belastingdienst.8
Tot slot kunnen burgers die menen dat de Belastingdienst onvoldoende inhoud geeft aan de voorlichtingsplicht zich wenden tot de Belastingdienst zelf (denk aan de klachtenprocedure), de Nationale Ombudsman of de Commissie voor de Verzoekschriften. De praktijk laat ook hier zien dat de Belastingdienst via deze instanties in sommige gevallen wordt aangesproken in het kader van zijn voorlichtende taak.9 Daarbij verdient evenwel vermelding dat de uitspraken van dergelijke instanties weliswaar gewicht hebben, maar niet bindend zijn zoals uitspraken van de belastingrechter. In dat opzicht zijn deze correctiemechanismen dus ‘tandeloos’.
Uit het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat er juridisch gezien een inspanningsverplichting bestaat voor de Belastingdienst om voorlichting te geven, hetgeen betekent dat burgers de Belastingdienst in concrete gevallen niet snel effectief aan zijn taak kunnen houden als de voorlichtende taak niet daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De vraag rijst dan ook of het belastingrecht de burger voldoende effectieve waarborgen biedt ten opzichte van het recht op voorlichting (paragraaf 4.7).