Einde inhoudsopgave
De civielrechtelijke inbedding van het besluitenaansprakelijkheidsrecht (O&R nr. 128) 2021/5.1
5.1 Inleiding
mr. P.A. Fruytier, datum 01-06-2021
- Datum
01-06-2021
- Auteur
mr. P.A. Fruytier
- JCDI
JCDI:ADS284519:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Overheid en privaatrecht
Verbintenissenrecht / Aansprakelijkheid
Voetnoten
Voetnoten
In het vorige hoofdstuk werd duidelijk dat Hoge Raad en ABRvS eigenlijk twee iets van elkaar afwijkende toetsen aanleggen. De toetsen overlappen wel grotendeels. Ik spreek in dit hoofdstuk gemakshalve weer enkel van één toets, in enkelvoud. Waar de toetsen voor mijn betoog op relevante wijze uiteenlopen, zal ik dat apart adresseren.
Er zijn natuurlijk uitzonderingen en lastige casus, maar de toets is in de basis eenvoudig te hanteren.
De driedeling vangt ongetwijfeld niet alle gevallen. Er zullen zeker uitzonderingen zijn die niet helemaal gedekt worden door de gedefinieerde besluitencategorie. Ik geef daarvan bij de bespreking van de categorieën zelf al enkele voorbeelden. Het is dus best denkbaar dat de besluitcategorie soms toch iets breder moet worden getrokken, er een categorie bij moet of uiteindelijk zal blijken dat categorieën met elkaar kunnen worden geïntegreerd. We zullen zien dat met name categorie (iii) sterk aansluit bij categorie (ii). Volgens mij is het handhaven van beide categorieën echter zinvol, omdat het wel om duidelijk andersoortige besluiten gaat. In categorie (i) en (iii) gaat het veelal om vergunningen etc. waarbij de overheid jegens de aanvrager daarvan een andere civielrechtelijke verplichting heeft dan jegens degene die als gevolg van de verlening ervan schade lijdt. Daarom valt de aanvraag om een vergunning in categorie (i) en de verlening ervan in categorie (iii). In categorie (ii) gaat het weer om (zuiver) bezwarende besluiten die in de regel ambtshalve jegens een geadresseerde genomen worden.
Ik ben mij er uiteraard bewust van dat Kortmann naar de grondslag van de onrechtmatigheid van besluiten in zijn proefschrift uitvoerig onderzoek heeft gedaan (Kortmann 2006). Mijn benadering zal niet zelden overeenstemmen met de zijne, maar kent ook een aantal belangrijke verschillen. Ik zal mij bij de bespreking van de verschillende vormen van onrechtmatigheid zoveel mogelijk rekenschap geven van de redenen waarom ik afwijk van zijn benadering. Ik zal zijn benadering hier niet helemaal herhalen. Ik verwijs daartoe met name naar hfst. 6 van zijn uitvoerige proefschrift.
Vgl. Kortmann 2012, onder 6.1 die een vergelijkbaar onderscheid maakt. Hij onderscheidt ook nog bezwarende besluiten voor een derde en begunstigende besluiten voor een derde. Dat is volgens mij niet noodzakelijk omdat, zoals zal blijken, beide gevallen al in de door mij onderscheiden drie categorieën vallen.
De objectiefrechtelijke leer neemt in art. 150 Rv immers tot uitgangspunt dat degene die zich beroept op de door het materiële recht bepaalde rechtsgevolgen, de feiten moet stellen en bewijzen die dat rechtsgevolg tot gevolg hebben. Zie daarover Snijders e.a. 2017, nr. 212. Zie voorts uitvoerig hoofdstuk 6.
216. In het vorige hoofdstuk besprak ik de thans door de Hoge Raad en ABRvS aangelegde besluitencausaliteitstoets.1 We zagen dat die toets in wat complexere casus tot hoofdbrekens en rechtsonzekerheid leidt: de toets moest soms wat aangepast worden, er waren hulpbegrippen nodig die soms behulpzaam zijn, maar soms ook niet omdat zij bijvoorbeeld tegelijkertijd van toepassing zijn, etc. Die hoofdbrekens verbazen, omdat de civiele csqn-toets in de regel2 met een relatief eenvoudige toets vaststelt of geleden schade in causaal verband staat met de onrechtmatige daad. In het besluitenaansprakelijkheidsrecht is een complexe kluwen aan leerstukken en begrippen ontstaan. Die leerstukken leiden bovendien soms tot uitkomsten die het algemene civiele aansprakelijkheidsrecht niet ondersteunt. Die complexiteit ontstaat volgens mij in essentie omdat de besluitencausaliteitstoets in vier opzichten afwijkt van het algemene civiele aansprakelijkheidsrecht:
Het besluitenaansprakelijkheidsrecht stelt niet het onrechtmatig gedrag van het overheidslichaam centraal, maar enkel het ‘onrechtmatig besluit’;
Het onderscheid tussen doen en nalaten speelt in het besluitenaansprakelijkheidsrecht en de besluitencausaliteitstoets nauwelijks een rol als gevolg van de focus op het ‘onrechtmatig besluit’ in plaats van op het onrechtmatig gedrag;
De besluitencausaliteitstoets is een fundamentele bijdenktoets;
Het besluitenaansprakelijkheidsrecht biedt geen eigenstandig leerstuk dat normeert welke alternatieve schadeoorzaken mogen worden bijgedacht.
217. Het is tijd om conform de centrale onderzoeksvraag diepgaander te onderzoeken hoe het besluitenaansprakelijkheidsrecht op het gebied van de onrechtmatigheid en causaliteit in lijn kan worden gebracht met het civiele aansprakelijkheidsrecht. Daarbij komt ook aan de orde hoe rekening gehouden kan worden met de in §4.2 genoemde eigenaardigheden van het bestuursrecht: (i) de (on)eigenlijke formele rechtskracht, (ii) de gerichtheid op de geldigheid van het besluit in plaats van op het onrechtmatig gedrag en (iii) de notie dat het bestuursorgaan in plaats van het ongeldige besluit vaak ook een geldig besluit zou hebben genomen en/of alsnog neemt.
218. Ik werk met drie besluitcategorieën. Het blijkt dat zich binnen die categorieën, mits zorgvuldig omlijnd en gedefinieerd, eenvoudiger laat onderscheiden waaruit het onrechtmatig handelen van het overheidslichaam bij het grootste deel van de indenkbare besluiten3 precies bestaat.4 In het vorige hoofdstuk kwam aan de orde dat duidelijkheid over het onrechtmatige handelen cruciaal is voor de uitvoerig van de csqn-toets. Daarna onderzoek ik hoe de csqn-toets moet worden uitgevoerd en of, en zo ja hoe, die toets de in het vorige hoofdstuk gevonden bezwaren wegneemt. Het gaat om de volgende categorieën:
Aanvragen om een begunstigend besluit;
Bezwarende besluiten jegens de geadresseerde;
Besluiten jegens geadresseerde met schadelijke gevolgen voor derden.5
219. We zagen eerder in §4.3.3 dat ook de Hoge Raad ten behoeve van de causaliteitstoets begunstigende en bezwarende/ongunstige besluiten onderscheidt. De Hoge Raad definieert die begrippen niet. Daardoor ontstaat soms twijfel in welke categorie het besluit valt. Ter voorkoming daarvan wordt hierna steeds aan het begin van de paragraaf die daaraan is gewijd een definitie gegeven van de individuele categorie.
220. We zagen in het vorige hoofdstuk verder dat de besluitencausaliteitstoets feitelijke vraagstukken en normatieve vraagstukken vermengt (§4.5.2). Een beter beeld van het onrechtmatig gedrag en de daarbij passende civiele csqn-toets biedt ook beter inzicht wanneer zich een csqn-vraagstuk voordoet en wanneer een normatief vraagstuk. Ik zal verdedigen dat het leerstuk van de wettelijke bevoegdheid als rechtvaardigingsgrond ex art. 6:162 lid 2 BW die normatieve vragen beheerst.
221. In dit hoofdstuk sorteer ik verder in twee opzichten voor op de hoofdstukken 6-8. Allereerst maakt een duidelijker onderscheid tussen het onrechtmatig gedrag, de csqn-toets en de wettelijke bevoegdheid als rechtvaardigingsgrond, een betere toepassing van het civiele bewijsrecht mogelijk. Dat bewijsrecht sluit namelijk aan op het materiële civiele recht.6 Hoofdstuk 6 is daaraan gewijd. Een duidelijker beeld van de onrechtmatigheid is ook nodig voor toepassing van de relativiteitsleer en de redelijke toerekeningsleer. De geschonden norm bepaalt immers waarvan de relativiteit gezocht moet worden. Bovendien speelt die norm een rol binnen de redelijke toerekeningsleer: de aard en strekking van de geschonden norm zijn daarbij een relevant gezichtspunt. Aan die leerstukken zijn hoofdstuk 7 en 8 gewijd.