4.7.3 Een kwestie van uitleg

In het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel is een relatief terughoudende maatstaf aangelegd voor de beoordeling van de aansprakelijkheid van een overheidsorgaan voor het geven van onjuiste of onvolledige inlichtingen.1

Deze maatstaf lijkt op het eerste gezicht misschien eenvoudig, maar is dat bij nadere bestudering allerminst. De Hoge Raad formuleert namelijk een tweeledige vraag die hij presenteert als één vraag, te weten (i) of een gemeente onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft gegeven aan een belanghebbende, naar aanleiding van een gedaan verzoek, en (ii) of de gemeente om die reden onrechtmatig heeft gehandeld jegens die belanghebbende. De omstandigheden van het geval moeten bij de beantwoording van beide vragen worden betrokken. Bij beide vragen moet – op basis van het gedane verzoek, de gegeven inlichtingen en de overige omstandigheden van het geval – worden bezien welke zin de burger redelijkerwijs heeft mogen toekennen aan de gegeven inlichtingen (vgl. artikel 3:35 BW). Het gaat hier om een kwestie van uitleg in het licht van de partijbedoelingen, die mede – maar niet uitsluitend – zullen blijken uit de gestelde vraag en het gegeven antwoord. Een gemeentelijk antwoord staat immers niet op zichzelf, maar moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de voorafgaande vraagstelling. Men zou kunnen zeggen dat de burger het speelveld afbakent: eventueel vertrouwen zijnerzijds wordt begrensd door de omvang van het gebied dat wordt ontsloten door de vraagstelling en de beantwoording daarvan. Eerst nadat is vastgesteld dat de burger erop mocht vertrouwen dat hij in een bepaalde zin zou worden voorgelicht, kan worden bezien of hij onjuist of onvolledig is voorgelicht. De onjuistheid of onvolledigheid van de voorlichting staat of valt immers met de zin die daaraan redelijkerwijs mocht worden toegekend, in het licht van de partijbedoelingen en de gerechtvaardigde verwachtingen over en weer.2

Met kan zich afvragen of deze taalkundige uitleg in overeenstemming is met de maatstaf die sinds het Haviltex-arrest geldt voor de uitleg van schriftelijke overeenkomsten.3 De vraag hoe in een schriftelijk contract de verhouding tussen partijen is geregeld, kan volgens die maatstaf niet worden beantwoord op grond van alleen maar een zuiver taalkundige uitleg van de bepalingen van dat contract. Voor de beantwoording van die vraag komt het ook aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Hierbij zijn steeds alle omstandigheden van het concrete geval van belang,4 in hun onderlinge samenhang bezien, waaronder de wordingsgeschiedenis van de overeenkomst.5 Toegepast op het onderhavige geval, kan worden vastgesteld dat de Hoge Raad – terecht – vooropstelt dat het antwoord op de vraag naar de gemeentelijke aansprakelijkheid afhangt van de omstandigheden van het geval.6 Toch neigen de overwegingen van de Hoge Raad naar een overwegend taalkundige uitleg van de gestelde vraag en het gegeven antwoord.7 Het hof had bij de uitleg van de beide brieven betrokken wat eerder tussen de gemeente en Van Zoggel was voorgevallen inzake het perceel. De Hoge Raad besteedt daaraan geen kenbare aandacht. Met andere woorden, niet wordt onder ogen gezien of de (overige) omstandigheden van het geval (kunnen) leiden tot de conclusie dat Van Zoggel redelijkerwijs wel uit het gemeentelijke antwoord mocht afleiden dat het ruimere gebruik van het perceel voor detailhandel toen volgens het bestemmingsplan niet mogelijk was.8 Door – anders dan het hof – geen rol van betekenis toe te kennen aan de anterieure gebeurtenissen geeft de Hoge Raad mijns inziens te kennen dat groot gewicht moet worden toegekend aan de taalkundige betekenis van de bewoordingen.

Men zou het arrest zo kunnen uitleggen dat Van Zoggel er niet op mocht vertrouwen dat hem informatie werd verstrekt waar hij niet om had gevraagd. Deze uitleg heeft tot gevolg dat geen aansprakelijkheid kan worden aangenomen voor ‘zijdelings’ verstrekte informatie, in de zin dat het verstrekken van onjuiste informatie over een specifiek punt dat niet wordt ontsloten door de vraagstelling niet onrechtmatig is.9 Ik betwijfel of de Hoge Raad dat heeft bedoeld te zeggen. Eerder duidt de betreffende overweging erop dat Van Zoggel, gelet op de vraagstelling in de brief van zijn advocaat en het antwoord van het college, niet gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de aanwezigheid van een stellingname die niet met zoveel woorden uit de brief van het college volgt.10 De burger mag niet, zo begrijp ik de overweging van de Hoge Raad, tussen de regels van de gegeven inlichtingen door op zoek gaan naar de mogelijke, al dan niet impliciete, betekenis daarvan (in het licht van anterieure gebeurtenissen). Hij zal de verstrekte informatie moeten lezen als het antwoord op zijn vraag11 en doet, als hij een impliciete stellingname van de overheid vermoedt, er goed aan om daarover een vervolgvraag te stellen.12

Een parallel met de overwegingen van de Hoge Raad in het arrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel kan worden gevonden in het arrest Van Ittersum/Rabobank uit 1993.13 Dit arrest is buiten het overheidsaansprakelijkheidsrecht gesitueerd en handelt over de buitencontractuele aansprakelijkheid van een bank wegens onvolledige informatieverstrekking aan een derde tot wie zij niet in een contractuele relatie stond. Uit het arrest blijkt dat twee omstandigheden van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of de verstrekte informatie op zodanige wijze of in zodanige mate onvolledig is dat het verstrekken ervan als onrechtmatig moet worden aangemerkt.14 In de eerste plaats is van betekenis met het oog op welk – aan de bank bekend, althans redelijkerwijs kenbaar – belang de derde de informatie verlangt. Daarnaast is relevant of en in hoeverre de bank kan en behoort te begrijpen welke haar ter beschikking staande informatie voor de derde, in het licht van diens belang, van betekenis is. De bank die beschikt over informatie over de kredietwaardigheid van haar cliënt – zoals in casu het geval was – die zij niet wenst te openbaren aan de derde, zal zich er in het algemeen van moeten onthouden welke informatie dan ook te verstrekken, aldus het arrest Van Ittersum/Rabobank. Uit dit arrest kan worden afgeleid dat wel degelijk betekenis toekomt aan de context waarin het verzoek om informatieverstrekking wordt gedaan. De context werd in het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel weliswaar van ondergeschikte betekenis geacht, maar dat impliceert niet dat irrelevant is waarom het verzoek is gedaan en of de overheid bekend is met die beweegredenen van de burger.15 Het belang van de burger is – indien (redelijkerwijs) kenbaar voor de overheid – mede bepalend voor de vereiste breedte en diepte van de informatieverstrekking. Tegen de achtergrond van dat belang zal de overheid mijns inziens voldoende adequate informatie moeten verstrekken om te bewerkstelligen dat de kenbare belangen van de burger worden ontzien.

Door Jansen wordt de beslissing van de Hoge Raad in het arrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel in de sleutel van het kenbaarheidsvereiste geplaatst.16 Uit dit vereiste vloeit volgens hem voort dat een informatieverstrekker die weet noch behoort te weten dat de door hem verstrekte informatie in handen van derden zal komen, respectievelijk weet noch behoort te weten van de daaruit voortvloeiende potentiële benadeling van derden, bijvoorbeeld omdat hij ervan uitgaat (en mag uitgaan) dat derden door de betreffende informatie niet op het verkeerde been zullen worden gezet, niet onrechtmatig handelt. Volgens Jansen was de vraagstelling van Van Zoggel uitsluitend op de toekomst gericht, zodat voor de gemeente onvoldoende kenbaar was dat Van Zoggel aan de beantwoording daarvan vertrouwen zou ontlenen met betrekking tot zijn rechtspositie in het heden, op grond van het toenmalige bestemmingsplan. Bovendien was Van Zoggel (althans zijn advocaat) al drie jaar bekend met het gebrek in het bestemmingsplan. Niet voorzienbaar was dat Van Zoggel door het achterwege laten van een mededeling omtrent dat gebrek in dwaling zou geraken omtrent de inhoud van het vigerende bestemmingsplan, aldus Jansen.

Mijns inziens gaat de benadering van Jansen eraan voorbij dat in het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel met name een kwestie van uitleg speelde. De benadering van Jansen beziet de zaak eenzijdig vanuit de positie van de gemeente door aansluiting te zoeken bij de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen: was het voor haar kenbaar welk vertrouwen Van Zoggel zou ontlenen aan de beantwoording van zijn vraag? Volgens mij is dat – in dit kader – niet de kernvraag.17 Uit de hiervoor genoemde maatstaf en de verdere beoordeling van de voorliggende casus lijkt te volgen dat de Hoge Raad veeleer uitgaat van het perspectief van zowel de overheid als de burger.18 Mocht de burger, in het licht van zijn vraag en het daarop gegeven antwoord, aannemen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven? Daarbij speelt een rol hoe de gemeente die vraag moest opvatten, maar die vertaalt zich in het feit dat de burger niet louter mag varen op het gegeven antwoord doch dat antwoord moet interpreteren in het licht van de vraagstelling. De bekendheid van Van Zoggel met het gebrek dat aan het bestemmingsplan kleefde of de voorzienbaarheid van zijn dwaling daaromtrent, waarop Jansen wijst, is mijns inziens pas van belang bij de vervolgvraag, die betrekking heeft op de onrechtmatigheid van de informatieverstrekking (zie bijvoorbeeld paragraaf 4.7.11).