11.2 De juridische aspecten van de EMU gewogen

Wordt nu de juridische kant van de EMU overzien, dan roept dit de vraag op of het Europese systeem werkt. Is het zinvol om het economische beleid van de verschillende lidstaten te coördineren op de manier waarop dat nu gebeurt? Deels is het antwoord op deze vraag een economisch en politiek oordeel, dat mijns inziens niet thuishoort in een juridisch proefschrift. Wel kunnen vanuit juridisch oogpunt twee factoren worden aangewezen, die de werking van de EMU bemoeilijken.

Ten eerste moet gewezen worden op de complexiteit van de regelingen.1 Het bovenstaande laat zien dat er met name sinds de eurocrisis een uitermate ingewikkeld juridisch kader is ontstaan voor de coördinatie van het economische beleid. Het is als lidstaat niet gemakkelijk om met zekerheid vast te stellen of voldaan wordt aan de verschillende afspraken. Typerend hiervoor zijn de uitspraken van toenmalig minister van Financiën Dijsselbloem in een interview in Trouw in september 2016:

De gepresenteerde begroting bleek vervolgens niet geheel in lijn met de Europese begrotingsregels.3 Dat zelfs een minister van Financiën niet kan inschatten in hoeverre voldaan wordt aan de begrotingsregels, geeft het belang van een vereenvoudiging van het stelsel goed weer.

Ten tweede speelt, zoals hiervoor al aan de orde kwam, de naleving en afdwingbaarheid van de Europese afspraken een belangrijke rol bij de werking van de EMU.4 De kern van het Europese systeem is al vroeg tot stand gekomen. De huidige bepalingen over economisch en monetair beleid uit het VWEU wijken nauwelijks af van de artikelen zoals die in het Verdrag van Maastricht zijn opgenomen. Het secundaire Unierecht dat sindsdien is ontwikkeld, had onder meer als doel om de naleving van deze afspraken te verbeteren. Tegelijkertijd is het uiterste machtsmiddel binnen dit systeem, een boete, nog nooit toegepast, terwijl de economische situatie van sommige lidstaten daar wel aanleiding toe heeft gegeven. Ook blijken de Europese aanbevelingen, die het economisch beleid van de lidstaten zouden moeten coördineren, weinig impact te hebben. Het blijft dan ook de vraag hoe naleving van de Europese afspraken kan worden afgedwongen. Hierbij kan ook gewezen worden op de vele uitzonderingen die het systeem biedt. Hoewel die economisch en politiek wellicht goed te verdedigen zijn, dragen ze bij aan de complexiteit en moeilijke afdwingbaarheid van het geheel.

Beide punten speelden ook een rol bij de recente eerste toepassing van het juridische kader voor de bankenunie.5 Toen in 2016 Italiaanse banken in moeilijkheden kwamen, was staatssteun volgens de regels van de bankenunie niet (direct) toegestaan. Aandeelhouders en schuldeisers zouden als eerste hun verlies moeten nemen. Omdat dit veelal andere banken en kleine beleggers zou raken, werd aansluiting gezocht bij een van de uitzonderingen op deze regels. Staatssteun werd op die manier toch mogelijk.6 Ook in deze context werd dus bij de eerste toepassing van de standaard afgeweken. Iets vergelijkbaars deed zich nogmaals voor eind juni 2017, kort na een juiste toepassing van de regels omtrent de bankenunie in Spanje aan het begin van die maand.7 Hoewel deze uitzonderingen economisch en politiek wellicht te verdedigen zijn, levert het geheel juridisch een bijzonder ingewikkeld stelsel op.

Ook de Tweede Kamer stelde zich in februari 2017 de vraag hoe een betere naleving van de Europese afspraken bereikt zou kunnen worden en vroeg hierover zoals gezegd voorlichting aan de Raad van State.8 De Raad van State besprak daarvoor een flink aantal mogelijkheden.9 Gedacht kan worden aan vermindering en vereenvoudiging van de bestaande regels. Ook kunnen positieve prikkels overwogen worden, aldus de Raad van State. Een voorbeeld daarvan is ‘het idee dat lidstaten zich via contracten tegen een financiële vergoeding committeren aan bepaalde structurele hervormingen’.10 Daarnaast kunnen het Hof van Justitie of onafhankelijke toezichtsautoriteiten een (grotere) rol krijgen bij de naleving van de Europese begrotingsregels.11 Deze en andere voorstellen kunnen bijdragen aan een betere naleving van de Europese normen. Tegelijkertijd lijkt niet te voorkomen, zoals ook de Raad van State constateerde, dat de toepassing daarvan altijd ruimte laat voor politieke afwegingen.12 Dat is in het bijzonder het geval waar het gaat om economisch beleid, dat per definitie politieke keuzes vergt. Bovendien kan een versterking van handhavingsmechanismen een verdere inperking betekenen van de nationale beleidsruimte, zoals de Raad van State in zijn voorlichting vaststelde.13 Het is de vraag of dat in de ogen van de wetgever opweegt tegen een betere naleving van Europese afspraken.

Een ander aspect dat opvalt aan de huidige inrichting van de EMU is het belang dat toekomt aan secundair Unierecht. Hoewel de basis van de EMU in het primaire Unierecht is vastgelegd, zijn belangrijke onderdelen daarvan uitsluitend terug te vinden in het secundaire Unierecht. Zo is het sinds het six-pack mogelijk om ook in het kader van het preventief multilateraal toezicht al sancties op te leggen.14 De sanctie bestaat uit een rentedragend deposito, indien een lidstaat te ver afwijkt van zijn middellangetermijndoelstelling. De bepalingen uit het primaire Unierecht bieden voor dergelijke betalingsverplichtingen geen directe aanknopingspunten, hoewel ze dit ook zeker niet verhinderen. Het is echter vooral de vraag of dit soort belangrijke onderdelen van de EMU niet meer in het primaire Unierecht thuishoren.15 Bij dit voorbeeld zou dan in het VWEU de grondslag voor sancties binnen het preventief multilateraal toezicht kunnen worden vastgelegd, waarbij in een verordening een nadere uitwerking volgt met betrekking tot de procedure voor het opleggen van sancties. Een dergelijke wijziging van het VWEU zou het nationale parlement moeten goedkeuren. Aanpassing van de EU-verdragen wordt echter wegens (dit soort) politieke redenen zo veel mogelijk vermeden.