4.2 Besluit, bestuursorgaan, alsmede de rechtskracht van besluiten

Zoals bekend is het bestuursrecht gecentreerd rond het besluitbegrip. Ingevolge art. 1:3 lid 1 van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Tegen beschikkingen en sommige besluiten van algemene strekking staat ingevolge het systeem van de Awb bezwaar en beroep open, waarbij het beroep in eerste aanleg (voor de rechtbank) is gericht tegen de laatste zet van het bestuur, de beslissing op bezwaar (art. 7:1 lid 2 Awb). Niet elk besluit is echter vatbaar voor bezwaar of beroep. Algemeen verbindende voorschriften1 en beleidsregels2 zijn daarvan uitgesloten (art. 8:2 Awb). Treffend in dit verband zijn de overwegingen van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam met betrekking tot een verzoek tot de buitenwerkingstelling van de handhavingspraktijk van de VWA in het kader van art. 5 van de Tabakswet:

Indien men rechtstreeks wil opkomen tegen algemeen verbindende voorschriften en feitelijke bestuurshandelingen zal men de burgerlijke rechter kunnen adiëren. De burgerlijke rechter zal echter wel de nodige terughoudendheid betrachten waar het gaat om de toetsing van de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften en van uitvoeringshandelen waarvoor als zodanig een wettelijke grondslag voorhanden is.4 Ook tegen eventuele procedurele voorbereidingsbeslissingen die voorafgaan aan het nemen van een besluit kan gewoonlijk niet afzonderlijk worden opgekomen bij de bestuursrechter (art. 6:3 Awb). Te denken valt aan een verzoek van het bestuur om informatie aan een burger of een bedrijf. Indien het zuiver een verzoek om inlichtingen betreft, zonder dat de wet directe gevolgen verbindt aan het niet voldoen aan zo'n verzoek, kan wellicht van een voorbereidingsbeslissing worden gesproken die de belanghebbende, los van het eventuele op basis van de verstrekte informatie nog te nemen handhavingsbesluit, niet rechtstreeks in zijn belang treft. Indien echter de wet zelf gevolgen verbindt aan het niet verstrekken van de verzochte informatie, denk aan de situatie dat niet nakoming zelf een boetewaardige gedraging5 of een economisch delict6 oplevert, kan worden beargumenteerd dat het uit een oogpunt van rechtsbescherming onverstandig is een dergelijk verzoek niet als besluit te kwalificeren.7 De keerzijde is dat een mondeling verzoek om informatie geen besluit oplevert8 en een bedrijfsbezoek door de toezichthouder of de schriftelijke aankondiging daarvan evenmin,9 terwijl de evenredigheidsmaatstaf van art. 5:13 Awb speciaal is opgenomen om ook feitelijk handelen te normeren.10 Indien door het enkel op schrift stellen van een inlichtingenverzoek wel een besluit wordt gecreëerd, levert dat een willekeurige rechtsbescherming op. Tegen de schriftelijke weigering een besluit te nemen en tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan daarentegen wel worden opgekomen alsof sprake was van een besluit (art. 6:2 Awb). Het laatste geldt eveneens voor sommige andere handelingen (onder meer art. 8:1 lid 2 Awb en art. 79 WWB). Het op schrift stellen van een verzoek om inlichtingen zal daarentegen niet snel kunnen worden afgedwongen met art. 6:2, onderdeel b, Awb. Een verzoek van het bestuursorgaan om inlichtingen of medewerking is immers — nog daargelaten of dat een besluit oplevert — geen besluit op aanvraag.

Of het nu gaat om beschikkingen of niet, het besluitbegrip kent telkens een drietal componenten: (1) een schriftelijke beslissing, (2) afkomstig van een bestuursorgaan, (3) die op publiekrechtelijk rechtsgevolg is gericht. Het vereiste van schriftelijkheid is gewoonlijk geen punt: een besluit is bijna altijd11 vervat in een brief, maar valt daar niet noodzakelijkerwijs mee samen. De brief is gewoonlijk de kennisgeving van een besluit die is geadresseerd aan een belanghebbende, maar kan ook meer dan het besluit zelf bevatten.12 Voorts is het goed mogelijk dat via één brief meer dan één besluit wordt bekendgemaakt.13 Bij het gelijkstellen van handelingen of omissies14 met een besluit moet wel telkens aan één van de besluitcriteria voldaan zijn: er moet sprake zijn van een bestuurorgaan dat bevoegd is tot het nemen van een besluit.

Ingevolge art. 1:1 lid 1 Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. Het tweede lid van art. 1:1 Awb bepaalt dat een aantal organen — waaronder de rechterlijke en wetgevende macht — niet het predicaat bestuursorgaan hebben. Het openbaar ministerie valt niet onder deze uitzonderingen, maar art. 1:6 Awb voorziet er in dat opsporing en vervolging van strafbare feiten en de strafexecutie buiten het bereik van de hoofdstukken 2 t/m 8 en 10 van de Awb vallen. Het onderscheid tussen zogenoemde a- en b-organen als bedoeld in art. 1:1 lid 1 Awb kan met het oog op het besluitbegrip van belang zijn bij de vraag of bij een ontbrekende bevoegdheid niettemin (op enig moment) een besluit voorligt. Het duidelijkst laat zich het onderscheid tussen a- en b-organen voelen indien het gaat om de zogenoemde publieke taakjurisprudentie.15 Die jurisprudentie komt er op neer dat, indien een privaatrechtelijke rechtspersoon een publieke taak uitoefent, het besluitbegrip samenvalt met de status van b-orgaan.16 Het criterium is hier dat sprake is van een taak die de overheid naar zich toe heeft getrokken, niet door met het oog op de legaliteitseis de nodige wetgeving tot stand te brengen, maar door publieke gelden te sluizen naar een stichting of een vennootschap en met betrekking tot de wijze waarop die rechtspersoon die gelden aan burgers uitkeert een belangrijke vinger in de pap heeft, bijvoorbeeld door het hebben van instemmingsrecht bij de totstandkoming van de statuten of van enig reglement of protocol van die rechtspersoon met betrekking tot de aanspraak van derden — burgers — op die gelden.17 Het gaat hier in feite om getrapte subsidie. Uit een oogpunt van rechtsbescherming heeft de bestuursrechter het noodzakelijk geacht om ook in die gevallen de mogelijkheid van bezwaar en beroep open te stellen door het besluitbegrip — en derhalve het begrip bestuursorgaan — op te rekken.18 Hierbij hoeft het niet altijd te gaan om het rechtstreeks doorsluizen van overheidsgelden. Ook kan de geldstroom van de overheid achteraf19 of via derden20 worden gerealiseerd. De hiervoor bedoelde publieke taakjurisprudentie ziet steeds op al dan niet indirecte aanspraken van burgers op overheidsgelden, dus in beginsel op begunstigende besluiten. Het publieke taakcriterium speelt ook wel een rol bij a-organen. Zo wordt soms aangenomen dat een a-orgaan dat via civielrechtelijke verbintenissen zorg draagt voor een (blijkens aanpalende regelgeving) publieke taak toch een publiekrechtelijk rechtsgevolg in het leven roept.21 De publieke taak wordt alhier gebruikt bij a-organen om te beoordelen of een bestuursbevoegdheid bestaat ondanks dat een expliciet wettelijke grondslag ontbreekt.

Bij belastende besluiten, zoals bestuurlijke boetes, speelt de eis van legaliteit een veel zwaardere rol, zo volgt ook uit art. 5:4 Awb. Een sanctie zonder dat daarvoor een toereikende basis in de wet is neergelegd zal dan ook niet in stand kunnen blijven.22 Waar het gaat om stichtingen die uit een oogpunt van een zogenoemde publieke taak dergelijke buitenwettelijke sancties opleggen doet zich dan ook de vraag voor of sprake is van een bestuursorgaan en dus van een besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb. De Hoge Raad oordeelde met betrekking tot een systeem van privaatrechtelijke controles en sancties met het oog op handhaving van het publiekrechtelijk verbod op kortgezegd de toediening van hormonen aan vee door de Stichting Kwaliteitsgarantie (SKV) dat het enkele feit dat, zoals het Hof — in cassatie onbestreden — heeft geoordeeld, SKV met betrekking tot de sanctiebesluiten is opgetreden als 'de verlengde arm' van de Productschappen voor Vee en Vlees en voor Veevoeder niet tot het oordeel dwingt dat het bij die beslissingen om beschikkingen van een bestuursorgaan gaat. Met betrekking tot de vervolgvraag of de Productschappen door het in het leven roepen van een dergelijk handhavingssyteem via SKV de publiekrechtelijke regelingen op onaanvaardbare wijze heeft doorkruist — in welk verband wel wordt gesproken van de tweewegenleer23 —, overwoog de Hoge Raad dat dit systeem van privaatrechtelijke handhaving de strekking van art. 95 lid 2 Wet op de bedrijfsorganisatie, dat eraan in de weg staat dat het bestuur van een bedrijfslichaam zijn bevoegdheden delegeert aan een ander dan een ander orgaan van dat bedrijfslichaam, ondergraaft en dat het tevens strijdig is met art. 5 WED, dat ertoe strekt dat de overheid wegens economische delicten niet zonder uitdrukkelijke machtiging door de wetgever in formele zin andere sancties dan in de WED voorzien zal opleggen. De Hoge Raad vernietigde de aangevochten boetes dan ook op de grond dat het privaatrechtelijke handhavingssysteem de publiekrechtelijke regelingen op onaanvaardbare wijze had doorkruist.24 Ten aanzien van een privaatrechtelijke boete door de Stichting Thuiskopie oordeelde de Afdeling in lijn hiermee dat geen sprake was van een publiekrechtelijk rechtsgevolg. Die stichting was krachtens art 16d Auteurswet 1912 aangewezen om uit hoofde van art. 16c Auteurswet 1912 verschuldigde vergoedingen wegens reproductie te innen en weer te verdelen. Vervolgens was de Stichting Thuiskopie met importeurs/verkopers van blanco gegevensdragers onthoudingsovereenkomsten aangegaan waarbij die laatstgenoemden boeten verbeuren indien zij die blanco dragers op de markt brengen zonder de wettelijk verschuldigde thuiskopievergoeding te voldoen. In navolging van de rechtbank oordeelde de Afdeling dat hier sprake was van een privaatrechtelijke rechtsverhouding.25 Het aangaan van nadere rechtsverhoudingen waarbij boeten konden worden verbeurd viel buiten de art. 16c en 16d Auteurswet 1912. Het kwam er dus op neer dat de Stichting Thuiskopie met betrekking tot het vorderen van boetes in elk geval niet optrad als b-orgaan. De bestuursrechter — die dus onbevoegd was kon uiteraard niet toekomen aan de civielrechtelijke vervolgvraag of een dergelijk boetesysteem een ontoelaatbare doorkruising van de publiekrechtelijke regelingen opleverde. In een vergelijkbare zaak kwam het College van Beroep voor het bedrijfsleven tot het oordeel dat wel sprake was van een b-orgaan. In die casus speelde dat zogeheten platformaanbieders verplicht waren zich aan te sluiten bij een op grond van artikel 4.11 Telecommunicatiewet door de Minister van Economische Zaken erkende instelling, welke aansluitingsverplichting de OPTA vervolgens kon handhaven via bestuursdwang, een dwangsom of een boete. De erkende instelling Stic realiseerde die aansluitingsplicht vervolgens in de vorm van een overeenkomst waarin de platformaanbieder zich verbond aan het reglement van Stic dat bepaalde dat een platformaanbieder zich tegenover Stic verplichtte tot volledige medewerking aan het (doen) naleven van door Stic op te leggen sancties, zulks onder meer door in zijn overeenkomsten met nummerhouders op te nemen dat deze zich jegens Stic verplicht zijn tot naleving van door Stic op te leggen sancties. Die nummerhouders die voor het exploiteren van hun nummers afhankelijk waren van de diensten van een platformaanbieder, dienden een overeenkomst aan te gaan met de platformaanbieder waarvan onvermijdelijk het aanvaarden door een nummerhouder van jegens hem door Stic te treffen sancties deel uitmaakte. De tussenconclusie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven was dan ook dat de nummerhouder dus enkel tengevolge van de wettelijke verplichting voor platformaanbieders om zich aan te sluiten bij Stic, de gelding van door Stic tegen hem te treffen sancties had te dulden, hetgeen duidde op een publiekrechtelijk karakter van de oplegging van de sancties door Stic. De bestreden beslissing tot handhaving van de opgelegde sanctie betrof derhalve een besluit van een bestuursorgaan, zodat de bestuursrechter bevoegd was. Ten slotte volgde in deze zaak een vernietiging op grond van het legaliteitsbeginsel, zoals thans neergelegd in de art. 5:4 en 5:46 lid 1 Awb.26 De toepassing van enerzijds het legaliteitsbeginsel of anderzijds de daarmee verwante tweewegenleer op boetes die zijn gebaseerd op een 'buitenwettelijk' sanctiesysteem ter handhaving van een publieke taak, lijkt op grond van de hierboven besproken jurisprudentie aldus afhankelijk te zijn van het antwoord op de vraag of sprake is van een besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb. Indien wordt uitgegaan van een civielrechtelijke rechtshandeling zal de civiele rechter de betreffende boete afschieten wegens ontoelaatbare doorkruising, terwijl de bestuursrechter hetzelfde zal doen op grond van het legaliteitsbeginsel als hij de boete wel aanmerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hoewel er dus procedureel de nodige onzekerheid is, juig ik de materiële uitkomst in beide gevallen toe.27

Een terugkerende vraag in de jurisprudentie is of de constatering van een bestuursorgaan dat een bepaalde gedraging verboden is een besluit in de zin van art. 1:3 Awb oplevert. In het verlengde hiervan ligt meer dan eens de vraag voor of een mededeling van een bestuursorgaan omtrent het al dan niet handhavend optreden, zonder dat die mededeling direct (financiële) gevolgen heeft voor de overtreder, op zelfstandig rechtsgevolg is gericht. Met het oog op het voorkomen van al dan niet bestraffende handhaving kan het voor een natuurlijke of rechtspersoon van belang zijn om tevoren duidelijkheid te verkrijgen omtrent de vraag of een voorgenomen gedraging naar het oordeel van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan wettelijk is toegestaan danwel, indien die vraag ontkennend wordt beantwoord, of het bestuur die gedraging zal gedogen. Om met het eerste te beginnen: in tal van wetten is neergelegd dat het bestuur bij overtreding van een wettelijke verbodsbepaling een last of een boete mag opleggen, maar is niet expliciet bepaald dat het bestuur tevoren de bevoegdheid toekomt te beslissen of die gedraging al dan niet onder voorwaarden een overtreding zal opleveren. In de jurisprudentie is in dit verband het leerstuk ontwikkeld dat een bestuurlijk rechtsoordeel omtrent de vraag of een gedraging binnen de reikwijdte van een verbodsbepaling valt of vergunningsplichtig is niet op rechtsgevolg is gericht, tenzij het voor de belanghebbende onevenredig bezwarend is een sanctie uit te lokken of een vergunning aan te vragen.28 Een waarschuwing werd in het verleden gewoonlijk als besluit aangemerkt voor zover die op grond van een beleidsregel fungeerde als voorwaarde voor het kunnen opleggen van een boete bij herhaling van de overtreding.29 De Afdeling en de Centrale Raad zijn daar inmiddels van afgestapt. Eerst met de daadwerkelijke boeteoplegging zou zich het rechtsgevolg aandienen, waarbij dan tevens kan worden beoordeeld of al dan niet sprake is van recidive.30 Wel wordt aan het besluit-begrip vastgehouden indien de waarschuwing zelf een wettelijke grondslag heeft.31 De enkele constatering dat sprake is van een overtreding is op zichzelf uiteraard niet op enig rechtsgevolg gericht.32 In ambtenarenzaken hanteert de Centrale Raad een afwijkend criterium. Als de waarschuwing niet verder gaat dan het hanteren van een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen is geen sprake van een besluit.33 Volgens vaste Afdelingsjurisprudentie wordt de beslissing niet te gedogen — behoudens zeer bijzondere omstandigheden, die er bijvoorbeeld uit bestaan dat in afwijking van beleid niet wordt gedoogd — niet als besluit aangemerkt.34 Het besluit wel te gedogen daarentegen wel; het rechtsgevolg is immers dat onder eventuele voorwaarden niet wordt gehandhaafd.35 De intrekking van een gedoogvergunning wordt weer niet als besluit aangemerkt; het afwachten van een eventueel handhavingsbesluit zou dan niet onevenredig belastend zijn.36 De herroeping in bezwaar van een gedoogbesluit is net als de primaire gedoogbeslissing weer wel op rechtsgevolg gericht.37 De rechtbank Middelburg nam in de zaak van Coffeeshop Checkpoint aan dat wegens bijzondere omstandigheden de intrekking van de gedoogverklaring wel als een voor bezwaar vatbaar besluit moest worden aangemerkt. Zij overwoog daartoe:

Indien een aanvraag wordt gedaan tot het nemen van een besluit waartoe een bestuursorgaan niet of juist wel bevoegd is, zal een onjuist rechtsoordeel van dat bestuursorgaan omtrent diens bevoegdheid eveneens als een op rechtsgevolg gericht besluit worden aangemerkt.39 Als er twijfel mogelijk is of er een publiekrechtelijke taak voor het bestuursorgaan ligt zal een schriftelijk rechtsoordeel met betrekking tot de bevoegdheid tot het nemen van een besluit eveneens als besluit worden gekwalificeerd.40 Voor zover de bevoegdheid duidelijk bij een ander bestuursorgaan ligt wordt een reactie op een verzoek ook wel als een informatieve mededeling aangemerkt. De redenering is dan dat geen aanvraag als bedoeld in art. 1:3 lid 3 Awb gericht aan dat bestuursorgaan kan voorliggen nu dat bestuursorgaan niet bevoegd is op de aanvraag te beslissen.41 In dat geval zal het bestuursorgaan het bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren. Een afwijzing van een aanvraag tot het nemen van een handhavingsbesluit is gelet op art. 1:3 lid 2, laatste zinsdeel, Awb een beschikking. Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. Indien een derde het bestuur verzoekt handhavend op te treden, terwijl die derde geen belanghebbende is als bedoeld in art. 1:2 Awb, zal de afwijzing dan ook niet als een besluit worden aangemerkt: er ligt immers geen aanvraag voor.42Voorts speelt hier de vraag hoe concreet een handhavingsverzoek moet zijn om voor aanvraag door te kunnen gaan. Het ligt in de rede hier een materiële benadering te volgen. Indien een belanghebbende concreet benoemt welke gedragingen worden verricht die volgens hem in strijd zijn met de wet- of regelgeving en hij verzoekt het bestuursorgaan daar tegen op te treden, dan mag worden aangenomen dat een handhavingsverzoek voorligt.43

Levert de kennisgeving van een bestuursorgaan dat zij geen boete oplegt een besluit op? Een ambtshalve onderzoek naar een verboden gedraging uitmondend in een mededeling dat het bestuursorgaan geen aanleiding ziet om handhavend op te treden lijkt op zichzelf geen rechtsgevolg te hebben, ook niet indien wel is geconstateerd dat sprake is van een overtreding. In de MvT van het wetvoorstel Vierde tranche Awb wordt echter bij de toelichting bij art. 5:50 Awb opgemerkt:

Indien het rechtsgevolg wordt gekoppeld aan het tenietgaan van een bevoegdheid die er voordien wellicht wel was (zie art. 5:43 Awb), is goed verdedigbaar dat een dergelijke kennisgeving inderdaad een besluit oplevert.45 Het besluit een boete van nihil op te leggen sorteert volgens het College van Beroep voor het bedrijfsleven eveneens rechtsgevolg.46

Een besluit heeft materiële rechtskracht zodra het bekend is gemaakt (art. 3:40 Awb), maar heeft pas formele rechtskracht indien de bezwaar- of beroepstermijn ongebruikt is verstreken (art. 6:7 Awb), of indien na tijdig gebruik van de mogelijke rechtsmiddelen het besluit in stand is gelaten door bestuur en/of rechter. Het lijkt vooral een verschil te zijn in tijdstip en duur: waar materiële rechtskracht ziet op gelding, ofwel rechtskracht in enge zin, ziet formele rechtskracht op het rechtens onaantastbaar worden van een besluit ofwel onherroepelijkheid in Awb-terminologie.47 Het leerstuk van de formele rechtskracht is aanvankelijk ontwikkeld in het privaatrecht ter beantwoording van de vraag in hoeverre de burgerlijke rechter zich gebonden diende te achten aan een bestuursbesluit waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming heeft opengestaan en waarvan al dan niet gebruik is gemaakt. Dit leerstuk is zodoende als middel tot bevoegdheidsafbakening tot ontwikkeling gekomen. Van der Linden stelt dat de burgerlijke rechter slechts over de werking van het besluit inter partes zijn oordeel geeft, waarbij hij ex nunc toetst, zodat de materiële rechtskracht die aan het bestuursbesluit wordt toegekend ook een andere is.48 Scheltema benadrukt de directe verbinding tussen formele rechtskracht en de (on)rechtmatigheid van het besluit.49 Beide zienswijzen sluiten aan op de notie dat de civiele rechter de aanwezigheid van een bestuursbesluit en de onaantastbaarheid ervan niet als een vraag van openbare orde ziet, maar als een kwestie die partijen zelf dienen op te werpen.50 Formele rechtskracht werkt in het burgerlijk recht derhalve vergelijkbaar als vernietigbaarheid en verjaring en gezag van gewijsde van een eerdere uitspraak tussen partijen.51 Het is aldus een rechtsmiddel in civielrechtelijke zin en behoort tot het domein van de feiten.52 Binnen het raamwerk van art. 8:69 van de Awb is het — anders dan in het civiele recht — niet ter vrijheid van partijen om zich te beroepen op een al dan niet onaantastbaar voorliggend besluit.53 Het eventuele voorliggende besluit werkt erga omnes54 en het al dan niet inroepen van een dergelijk besluit valt niet binnen de partij autonomie.

Waarop heeft rechtskracht (en derhalve onherroepelijkheid) van een besluit echter betrekking? Het ligt voor de hand om de rechtskracht van een besluit te vereenzelvigen met de rechtsgevolgen die uit de rechtshandeling voortvloeien (zie art. 8:72 lid 2 Awb), aldus het dictum van het besluit.55 Uiteraard speelt wel dat het besluit is genomen in een wettelijke context. Zo zal een nieuwe aanvraag op grond van een andere wet of veranderde wetgeving geen herhaalde aanvraag zijn als bedoeld in art. 4:6 Awb.56 De vraag is of de onderliggende feitelijke en rechtsoordelen delen in de rechtskracht. Indien in bepaalde gevallen een bestuurlijk rechtsoordeel als besluit wordt aangemerkt impliceert dit toch dat daarmee rechtsgevolgen in het leven worden geroepen, zij het dat die niet automatisch doorwerken naar derden.57 Voorts moet er voor worden gewaakt dat allerlei feitenkwalificaties door het bestuur als deelbeslissing doorwerken in opvolgende besluitvorming. In die gevallen waarin een dergelijke koppeling niet strikt uit de wet volgt acht ik dit uit een oogpunt van rechtsbescherming ongewenst, zeker in die gevallen waarin het gaat om hetzelfde bestuursorgaan.58 Waar de Centrale Raad van Beroep in het verleden wel reeds vanwege de onherroepelijkheid van de herziening wegens inlichtingenverzuim heeft aangenomen dat een boetewaardige gedraging heeft plaatsgehad,59 is hij nadien — terecht — tot het inzicht gekomen dat de rechtskracht van een herzieningsbesluit slechts ziet op de rechtsgevolgen ervan en niet op de daaraan ten grondslag liggende oordelen van feitelijke en juridische aard.60 In fiscale zaken bestaat een koppeling tussen de naheffingsaanslag en de hoogte van de boete. Hetzelfde geldt voor de terugvordering van ten onrechte verstrekte uitkering en de vaststelling van het boetebedrag. De vraag is dan of een onherroepelijke aanslag of terugvorderingsbeschikking met zich brengt dat bij de afstemming van de boete de hoogte van de benadeling een vaststaand gegeven is. Dat blijkt niet het geval te zijn.61 Ook het Hof van Justitie ziet in de enkele berusting in een terugvorderingsbesluit niet reeds een grondslag voor een daarop voortbordurende punitieve sanctie.62

Van het voorgaande moet worden onderscheiden de situatie dat wetgeving of beleid er in voorziet dat het ene besluit de grondslag vormt voor een ander besluit danwel anderszins doorwerkt voor een volgend besluit. Zo kan bijzondere wetgeving er in voorzien dat een onderdeel van een besluit niet meer aan de orde kan worden gesteld indien dat aspect in een eerdere procedure aan de orde kon komen. In dit verband kan worden gewezen op art. 20.2a Wet milieubeheer (Wm), dat bepaalt dat in een rechterlijke procedure ten aanzien van een besluit, andere rechtshandeling of feitelijke handeling die strekt tot uitvoering van een overeenkomstig art. 5.16 lid 1 Wm genomen besluit of toegepast wettelijk voorschrift, uitsluitend gevolgen voor de luchtkwaliteit kunnen worden aangevoerd voor zover deze redelijkerwijs niet in een eerdere rechterlijke procedure aan de orde zijn of hadden kunnen worden gesteld. Verder vormt in de sociale zekerheid een herzienings- of intrekkingsbesluit veelal een constitutieve voorwaarde voor het nemen van een terugvorderingsbesluit. Indien de intrekking met terugwerkende kracht eenmaal onherroepelijk is kan tegen het terugvorderingsbesluit niet meer het argument worden aangevoerd dat er wel recht bestond op de ingetrokken uitkering.63 Ook kan een eerdere overtreding via een recidivebepaling doorwerken bij de vaststelling van de hoogte van een boete bij een volgende overtreding.64 Daar waar een besluit voortborduurt op het niet nakomen van een eerdere voorwaarde die volgt uit een onherroepelijk besluit, terwijl die voorwaarde voor onjuist wordt gehouden, wil de Centrale Raad van Beroep nog wel eens de daarop voortbordurende vervolgbeslissing vernietigen omdat de betrokkene geen verwijt kan worden gemaakt met betrekking tot het niet opvolgen van de onherroepelijke voorwaarde.65

Ten slotte kan niet altijd klakkeloos van de juistheid van een eerder oordeel van een daartoe op zich wel geëquipeerd bestuursorgaan worden voortgeborduurd door een ander bestuursorgaan.66 Te denken valt aan kwesties inzake de Koppelingswet. Het ligt weliswaar in de rede dat de beslissing omtrent de verblijfstatus van de vreemdeling uitgangspunt vormt voor de vraag of de vreemdeling behoort tot de kring van personen die in aanmerking kunnen komen voor een sociale voorziening, een uitkering of bijstand,67 maar dat neemt niet weg dat met name waar vragen inzake rechtmatig verblijf als EU-onderdaan spelen, het uitkeringsorgaan zelf dient vast te stellen of sprake is van rechtmatig verblijf. De Afdeling heeft in dit kader geoordeeld dat die verblijfstatus niet afhangt van de afgifte van een document door de autoriteiten van de lidstaat en heeft met een beroep op gemeenschapstrouw geoordeeld dat de betrokken bestuursorganen gehouden zijn met elkaar in overleg te treden en zo nodig gezamenlijk het verblijfsrecht van de vreemdeling onderzoeken.68 In ieder geval kan niet blind worden afgegaan op een IND-code. Ook kan de rechter, indien de stukken daartoe aanleiding geven, met het oog op de te nemen beslissing van de uitkeringsinstantie zelf deze verblijfstatus vaststellen.69