43.2 Van procedurele autonomie naar dwingende en vrijwillige Europeanisering

Tot niet zo lang geleden werd de verhouding tussen het Unierecht en het algemeen deel van het bestuursrecht vooral bepaald door het beginsel van nationale procedurele autonomie. Op grond van dat beginsel kunnen de lidstaten in nationale zaken waarin de effectuering van het Unierecht aan de orde is, zolang de EU over die effectuering geen bindende regels heeft vastgesteld, hun nationale bestuurs(proces)recht toepassen, mits wordt voldaan aan de in de zaak Rewe voor eerst geformuleerde minimumvereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.1 Zoals al vaker opgemerkt, leidde de toetsing aan het laatstgenoemde beginsel – op grond waarvan het nationale bestuurs(proces)recht de uitoefening van de aan het Unierecht ontleende rechten niet uiterst moeilijk of onmogelijk mag maken – tot een beperking van het voor subsidies in afdeling 4.2.6 Awb gecodificeerde vertrouwensbeginsel,2 maar was de Awb voor het overige Europa-proof.3 De laatste jaren is de nationale procedurele autonomie duidelijk op haar retour en ‘bemoeit’ Europa zich steeds indringender met het algemeen deel. Daarvoor zijn diverse redenen.

In de eerste plaats is van belang dat de EU zich, zeker na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, heeft ontwikkeld van een primair economische samenwerking binnen een interne markt tot een gemeenschap waarin ook waarden als rechtsstaat, democratie en mensenrechten centraal staan.4 Een voor het bestuursrecht belangrijk gevolg van deze ontwikkeling is het bindend worden van het Handvest voor de grondrechten van de EU (hierna: Hv) op 1 december 2009. Dit heeft ertoe geleid dat veel meer zaken dan voorheen door het Hof van Justitie worden beoordeeld binnen het kader van fundamentele rechten – voor het bestuursrecht zijn vooral artikel 41 Hv (recht op behoorlijk bestuur) en artikel 47 Hv (recht op doeltreffende voorziening in rechte) van belang – of de deels in het Handvest gecodificeerde algemene EU-rechtsbeginselen. Deze beoordeling is beduidend indringender dan die aan de Rewe-vereisten in het kader van het beginsel van procedurele autonomie. Dit is bijvoorbeeld goed zichtbaar in de rechtspraak van het Hof van Justitie over de intensiteit van de rechterlijke toetsing van nationale besluiten binnen de reikwijdte van het Unierecht. Voorheen beoordeelde het Hof deze kwestie in het kader van procedurele autonomie en liet het in vergelijkbare zaken ruimte voor heel verschillende nationale toetsingsmaatstaven.5 Thans wordt deze kwestie be- oordeeld binnen het kader van artikel 47 Hv, en geeft het Hof van Justitie vaak heel gedetailleerd aan hoe indringend de nationale rechterlijke toetsing moet zijn.6

In de tweede plaats is de Uniewetgever sinds 2005 in secundaire EU-wetgeving steeds vaker en op heel omvangrijke terreinen meer of minder gedetailleerde eisen gaan stellen aan de nationale besluitvorming en de rechtsbescherming. De achtergrond hiervan is dat harmonisatie van de materiële normen op die terreinen niet leidde tot een vergelijkbare toepassing ervan in de lidstaten, omdat die toepassing ook wordt bepaald door (uiteenlopende) procedureregels en procesrecht. Harmonisatie van die procedurele regels – en dus van het bestuurs(proces)recht – is dan de oplossing. Voorbeelden van richtlijnen waarin dergelijke regels zijn geharmoniseerd zijn de Aarhus-richtlijn, de Procedurerichtlijn herschikking en natuurlijk de Dienstenrichtlijn.7 Voor die laatste richtlijn is van belang dat het Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen de reikwijdte ervan aanzienlijk heeft verruimd waardoor zij nu ook van toepassing is op zuiver interne dienstenvergunningen, ook in het geval dat bij een bepaalde activiteit het dienstenaspect ondergeschikt is aan dat van het vrije verkeer van goederen.8 Als gevolg hiervan vallen vele gemeentelijke autonome vergunningenstelsels met betrekking tot bijvoorbeeld markten, evenementen, terrassen en prostitutiebedrijven thans onder de Dienstenrichtlijn en dus onder Europese ‘controle’ van het Hof van Justitie.

In de derde plaats vindt de Europeanisering van het algemeen bestuurs(proces)recht ook en steeds vaker vrijwillig plaats doordat de Nederlandse bestuursrechters EU-rechtelijke beginselen en regels ook toepassen op terreinen buiten de reikwijdte van het Unierecht. Deze vrijwillige adoptie of spontane harmonisatie vindt plaats om redenen van rechtseenheid en ter voorkoming van omgekeerde discriminatie van zuiver nationale situaties vergeleken met door het Unierecht beheerste situaties. Daardoor neemt het uitstralingseffect van de (dwingende) Europese harmonisatie door fundamentele rechten, EU-rechtsbeginselen en secundaire EU-regelgeving aanzienlijk toe.

Hierna bespreek ik drie thema’s van algemeen bestuurs(proces)recht waarbij van een toenemende dwingende Europeanisering (door fundamentele rechten, rechtsbeginselen en/of secundaire EU-regelgeving) al dan niet in samenhang met vrijwillige Europeanisering (door spontane harmonisatie) sprake is en het wenselijk lijkt dat de Awb-wetgever op enig moment in actie komt.