7.3 De betekenis van ‘vrij kiesrecht’

Tijdens de parlementaire behandeling van artikel 53 Gw kwam ook het vastleggen van de stemvrijheid ter sprake. In de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel merkte de regering op:

De reden die de regering gaf voor het niet willen vastleggen dat stemmingen vrij moeten zijn, is dat het principe nergens in concrete bepalingen van de Kieswet was vastgelegd. Een grondwettelijke vastlegging van het beginsel lag daarmee niet voor de hand.2 Dit in tegenstelling tot het stemgeheim, dat wel was vastgelegd in de Kieswet en wel daarom als ‘wezenskenmerk van verkiezingen in een democratische rechtsstaat’3 in de tekst van de Grondwet werd geëxpliciteerd. Dat is overigens een wat vreemd argument: het feit dat zulk een wezenskenmerk van de verkiezingen nergens in de Kieswet expliciet tot uitdrukking komt, lijkt eerder een argument dat vóór (al dan niet grondwettelijke) codificatie pleit.

Daarmee was de kous echter niet af. Het lid Waltmans was van mening dat de stemvrijheid, zijnde een wezenskenmerk van de democratie, wel degelijk grondwettelijk vastgelegd diende te worden en stelde daarom voor om de tekst van het oorspronkelijk voorgestelde artikel 3.1.4 lid 2 (het huidige artikel 53 Gw) te wijzigen van ‘de stemmingen zijn geheim’ in ‘de stemmingen zijn geheim en vrij.’4 Het amendement leidde vervolgens tot discussie over de verschillen tussen de term ‘stemming’ enerzijds en het (beduidend bredere) begrip ‘verkiezing’ anderzijds. De formulering van het amendement-Waltmans stuitte tijdens een mondeling overleg op weerstand van verantwoordelijk minister Wiegel en regeringscommissaris voor de grondwetsherziening Simons. De minister wees het amendement in principe af, maar gaf tegelijkertijd aan dat het zinvoller zou zijn om een waarborg voor vrije verkiezingen op te nemen dan voor vrije stemmingen. De formulering van het amendement zou volgens de regeringscommissaris ten onrechte impliceren dat de vrijheid alleen bij het uiteindelijke stemmen gewaarborgd diende te worden. Overigens had de regering dat in het hierboven weergegeven citaat uit de memorie van antwoord zelf gesuggereerd door ‘vrije stemmingen’ en ‘vrije verkiezingen’ als onderling inwisselbare begrippen te gebruiken.5 De stemvrijheid werd volgens de regeringscommissaris echter al beschermd door vast te leggen dat de stemmingen geheim moeten zijn. Het waarborgen van de vrije verkiezingen in bredere zin, ofwel het tegengaan van ‘[o]ngeoorloofde beïnvloeding in andere fasen van de verkiezing dan de stemming, bijvoorbeeld bij de kandidaatstelling,’ was een kwestie die ingevolge artikel 59 Gw in de Kieswet geregeld moest worden.6

Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel bleek Wiegel echter alsnog vatbaar voor de argumenten van Waltmans, die onder andere had verwezen naar de praktijk van het ronselen van stemmen op de Antillen om aan te tonen dat er wel degelijk een verschil bestond tussen het stemgeheim en de stemvrijheid.7 Bij dergelijke praktijken staat het stemgeheim, het recht van een kiezer om de inhoud van zijn stem niet te openbaren, niet zo zeer ter discussie, maar de stemvrijheid wel. De kiezer wordt immers onder druk gezet of gemanipuleerd om zijn stem op een bepaalde kandidaat uit te brengen. Daarnaast, zo stelde minister Wiegel, kwam het beginsel van vrije verkiezingen ook tot uitdrukking in verschillende internationale verdragen en (artikel 46 van) het Statuut voor het Koninkrijk, waarbij een grondwettelijke formulering zou aansluiten. De Kamer werd het echter niet eens over de noodzaak van het amendement: hoe zou een grondwettelijke vermelding van de stemvrijheid het ronselen van stemmen kunnen tegengaan?8 Ook bleef onduidelijkheid en onenigheid bestaan over de exacte bewoordingen waarmee het principe een grondwettelijke grondslag zou moeten krijgen. Ging het nu om vrije stemmingen of om vrije verkiezingen, en waarin lag nu precies het verschil met het stemgeheim? Een en ander leidde ertoe dat het amendement-Waltmans uiteindelijk werd verworpen.9 Daarmee was het beginsel van vrije verkiezingen, hoewel onbetwist een wezenskenmerk van een eerlijk verkiezingsverloop, op grond van artikel 59 Gw ter regeling voorbehouden aan de gewone wetgever in de Kieswet. Dat is een gemiste kans: het uitgangspunt van vrije verkiezingen verdient een grondwettelijke vermelding.10

Ondanks dat het tijdens de grondwetsherziening gevoerde debat over het vereiste van vrije verkiezingen enigszins warrig verliep en uiteindelijk weinig fundamenteel was, schept het enige duidelijkheid over de visie van de grondwetgever op dit ‘wezenskenmerk’ van de verkiezingen. Het begrip omvat een tweetal aspecten. Ten eerste betekenen vrije verkiezingen dat sprake moet zijn van stemvrijheid. Ten tweede moet ook in de andere fasen van het verkiezingsproces ongeoorloofde beïnvloeding van kiezers worden tegengegaan. Daarbij werd, en passant, de kandidaatstelling genoemd als voorbeeld van een van die andere fasen in het verkiezingsproces. Op de verschillende manieren van ongeoorloofde beïnvloeding tijdens de kandidaatstelling gaat paragraaf 7.5 verder in. Daarnaast kan het vereiste van vrije verkiezingen, hoewel niet expliciet genoemd tijdens de grondwetsherziening, in verband gebracht worden met de campagneperiode, hetgeen betekent dat kiezers hun mening in vrijheid moeten kunnen vormen. Over dit aspect gaat paragraaf 7.6.