2.2.1 De doorwerking van internationale natuurbeschermingsverdragen in de Nederlandse rechtsorde

Internationale natuurbeschermingsverdragen spelen een belangrijke rol bij de bescherming van planten en dieren in Nederland.1 Natuurbeschermingsverdragen zijn overeenkomsten die op basis van het internationale recht partijen binden, en die door het internationale recht worden beheerst.2 Internationale verdragen werken alleen door in de Nederlandse rechtsorde voor zover sprake is van bekrachtiging (ratificatie). Door een verdrag te bekrachtigen maakt de Nederlandse regering kenbaar zich gebonden te voelen aan het verdrag.3 In Nederland bestaat de bekrachtiging van internationale verdragen uit een aantal stappen:

Het Nederlandse staatsbestel kent een ‘monistisch stelsel’. Dat betekent dat internationale verdragen na bekrachtiging in beginsel automatisch doorwerken in de nationale rechtsorde.5 In dat verband wordt ook wel gesproken over interne werking. Het internationale recht maakt na de bekrachtiging door de Nederlandse regering onderdeel uit van het nationale recht.6 Het is niet verplicht om internationale verdragen om te zetten in de Nederlandse wetgeving. In de praktijk is dat wel gebruikelijk. Het omzetten van internationale verdragen is gebruikersvriendelijker, vergroot de kenbaarheid en draagt bij aan het opruimen en/of voorkomen van oneffenheden tussen het Nederlandse en het internationale recht.7 In sommige gevallen is het echter niet mogelijk om zelfstandig een keuze te maken over het al dan niet omzetten van een internationaal verdrag in de Nederlandse rechtsorde. Deze situatie doet zich voor wanneer een internationaal verdrag, of delen daarvan, onderdeel uitmaken van een EU-richtlijn. Dit is onder meer het geval met het Verdrag van Bern. Bedoeld verdrag maakt onderdeel uit van de Habitatrichtlijn.8 Ingevolge artikel 288 VWEU is het verplicht om een richtlijn (inclusief het internationale verdrag) om te zetten in nationale wetgeving. Dit ligt anders voor Europese verordeningen. Die werken zonder omzetting en/of bekrachtiging door in de rechtsorde van Lidstaten. Dit volgt uit de redactie van artikel 288 VWEU en de vaste jurisprudentie van HvJ EU.9

Ingevolge een ongeschreven constitutionele regel staat het internationale recht (internationale verdragen inbegrepen) hiërarchisch in een hogere rangorde dan het overige nationale recht.10 Dit is vooral van belang wanneer een bepaling in het Nederlandse recht strijdig is met een bepaling uit een internationaal verdrag.11 De relatie tussen het internationale recht en de Nederlandse rechtsorde is uitgewerkt in artikel 93 en 94 van de Grondwet. Het internationale recht heeft voorrang op het Nederlandse recht indien sprake is van ‘eenieder verbindende bepalingen uit verdragen en van besluiten van internationale organisaties’. Bepalingen van verdragen, die naar hun inhoud eenieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij bekend zijn gemaakt.12 De mogelijkheden om een beroep te doen op bepalingen uit internationale verdragen zijn – los het vereiste van de bekendmaking – voornamelijk afhankelijk van de manier waarop de verplichtingen zijn uitgewerkt. Veel natuurbeschermingsverdragen bevatten ‘open’ en/of ‘vaag’ geformuleerde verplichtingen en zijn om die reden niet inroepbaar. 13 In het verleden is in het kader van bestuursrechtelijke procedures met succes een beroep gedaan op bepalingen uit de verdragen van Bern en Bonn.14 In de recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en andere bestuursrechtelijke procedures is dit nog maar zelden het geval.15 Dit heeft te maken met het feit dat de verplichtingen uit de verdragen van Bern en Bonn grotendeels zijn geïmplementeerd in de Habitatrichtlijn. In dat geval komen verplichtingen die voortvloeien uit de genoemde verdragen tot gelding binnen de richtlijn en is de naleving van de verplichtingen die daaruit voortvloeien een unierechtelijke en niet een verdragsrechtelijke aangelegenheid.16 Dit is uiteraard alleen het geval voor zover de verplichtingen in een richtlijn overeenstemmen met het betreffende natuurbeschermingsverdrag.17 In andere gevallen komt aan het internationale natuurbeschermingsverdrag nog altijd zelfstandige betekenis toe. In bepaalde situaties is het nog altijd mogelijk om een rechtstreeks beroep te doen op een verdragsbepaling. Los daarvan blijven teksten van internationale verdragen van belang als hulpmiddel om het nationaal recht conform verdragsverplichtingen toe te passen.18 Daar komt bij dat de mogelijkheid bestaat dat een internationaal verdrag – of onderdelen daarvan – worden aangepast.