Noodbevelen

Het artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid om in lokale noodsituaties of in geval van vrees daarvoor, in te grijpen door de bevelen te geven die hij nodig acht om de openbare orde te handhaven of gevaar te beperken. Het betreft hier extern werkende bevelen: de burgemeester kan de bevelen richten tot burgers, particuliere instellingen, bedrijven, in de gemeente aanwezige functionarissen of organen van andere openbare lichamen, enz. Het gaat niet om bevelen aan diensten zoals politie of brandweer, aangezien de bevelsbevoegdheid ten aanzien van hen reeds voortvloeit uit meer specifieke regelingen zoals art. 11 Politiewet 2012 en art. 4 en 5 Wvr.

De algemene noodbevoegdheden (art. 175-176) zijn ingrijpende bevoegdheden die ertoe strekken de burgemeester voor (dreigende) noodsituaties, die een zeer ernstige inbreuk maken op de openbare orde en veiligheid in de gemeente, bevoegdheden te verschaffen waarmee hij snel en adequaat kan handelen. Al vanaf 1851 zijn deze bevoegdheden in de Gemeentewet opgenomen. De burgemeester is als eenhoofdig orgaan bij uitstek geschikt voor het uitoefenen van de noodbevoegdheden. De bevoegdheden sluiten aan bij zijn bevoegdheden jegens de politie en de brandweer en zijn andere openbare-ordetaken en -bevoegdheden (MvA II, Kamerstukken II 1988/89, 19403, 10, p. 210). Blijkens de tekst van lid 1 kan de burgemeester zijn noodbevoegdheden ook gebruiken voor rampbestrijding, maar een ramp zal al snel een gebeurtenis met bovenlokale gevolgen zijn en/of inzet van de brandweer vragen. In die gevallen is (ook) de Wet veiligheidsregio’s van toepassing. In deze wet is een overkoepelende regeling opgenomen over geneeskundige hulpverlening, brandbestrijding en bestrijding van bovenlokale, grote ongevallen en rampen. De wet bevat onder meer bevoegdheden voor de burgemeester hiervoor. In geval van (vrees voor) een bovenlokale crisis kan opschaling van bevoegdheden nodig zijn: de voorzitter van de veiligheidsregio oefent dan de burgemeestersbevoegdheden van onder meer art. 11 Politiewet 2012 en art. 172-177 Gemw uit (art. 39 Wvr). Zie daarover de inleidende opmerkingen bij Hoofdstuk XI en het commentaar bij art. 172 lid 4.

De burgemeester kan krachtens dit artikel in geval van oproerige beweging, van ernstige wanordelijkheden, van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de noodzakelijk geachte bevelen geven. Tot 1 oktober 2010 maakte lid 1 ook melding van ‘zware ongevallen’, maar die situatie valt tegenwoordig onder de Wet veiligheidsregio’s. Wat precies onder een noodsituatie (oproerige beweging enz.) valt, is in het algemeen moeilijk aan te duiden. Het moet gaan om buitengewone situaties waarin vergaande maatregelen nodig zijn om de openbare orde te handhaven of te herstellen of gevaar te keren, de burgemeester heeft beoordelingsvrijheid bij deze afweging en de rechter toetst dan ook terughoudend op dit punt: o.a. ABRvS 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, r.o. 4.1 (Veldhoven). Blijkens de praktijk en de jurisprudentie kan het om uiteenlopende situaties gaan: evenementen, (dreigende) grote ongeregeldheden rond rivaliserende supportersgroepen, demonstraties, vergaderingen of motorbendes, rampen, uitbraken van besmettelijke ziektes (coronavirus, mond- en klauwzeer), personen die onmiddellijk gevaar veroorzaken of bijzondere bescherming nodig hebben zoals bepaalde buitenlandse regeringsleiders (zie bijvoorbeeld de nucleaire wereldtop in Den Haag in 2014), maar ook liquidatiedoelwitten in de meer criminele sfeer (ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2839 (Nijmegen)). Ernstige overlast zal echter in de regel onvoldoende zijn (vgl. Hof ’s-Hertogenbosch 12 februari 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:560 (Noodbevel overlast AZC)). Het in aant. 1 onder a genoemde onderzoek biedt een goed overzicht van uitzonderlijke omstandigheden in relatie tot art. 175-176. In normale omstandigheden dient de burgemeester ter handhaving van de openbare orde geen noodbevoegdheden, maar reguliere bevoegdheden te gebruiken die hij ontleent aan de Gemeentewet, gemeentelijke verordeningen of andere regelgeving. Dat geldt ook voor de situatie dat weliswaar sprake is van bijzondere omstandigheden, maar de reguliere regelgeving voldoende instrumenten geeft of kan geven om effectief op te treden (subsidiariteitsbeginsel). Deze reguliere regelgeving kan bijvoorbeeld de Wet openbare manifestaties (Wom) zijn: Rb. Amsterdam 4 januari 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:30. De rechter toetst ook dit aspect en als daarbij de uitoefening van grondrechten in het geding is, kan die toetsing indringend zijn. Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820 (Veldhoven): het ging weliswaar om een noodsituatie (r.o. 5.2), maar er was onvoldoende gemotiveerd waarom een noodbevel inhoudende een verbod noodzakelijk was en niet met bescherming van de conferentie door de politie kon worden volstaan (r.o. 6.1-6.5); vgl. Rb. Noord-Nederland 21 februari 2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:762 (Dokkum). Voor structurele problemen waarvoor in de gemeentelijke regelgeving een voorziening kan worden getroffen, mag de burgemeester evenmin noodbevoegdheden gebruiken (subsidiariteitsbeginsel). Daarnaast dient de burgemeester het proportionaliteitsbeginsel in acht te nemen: het concrete besluit mag niet ingrijpender zijn dan gegeven de situatie noodzakelijk is, zie ook de hiervoor besproken uitspraken Veldhoven, Dokkum en Nijmegen. Voor veel openbare ordeproblemen heeft de burgemeester elders in de Gemw of APV inmiddels specifieke bevoegdheden, zodat een beroep op noodbevoegdheden meestal niet meer nodig is. Als de voorschriften voor een grote, onbepaalde groep gelden, zoals bij de aanpak van het coronavirus in 2020, dan is de noodverordening de enige optie voor een burgemeester c.q. voorzitter van de veiligheidsregio (art. 39 Wvr) om snel op basis van het recht — anders dan staatsnoodrecht — maatregelen te nemen. Tevens is de noodbevelsbevoegdheid momenteel de enige grondslag om een woning te sluiten vanwege dreigende aanslagen op de bewoner, zie daarover het commentaar onder c.

De burgemeester mag bij gebruikmaking van zijn noodbevelsbevoegdheid van wettelijke voorschriften afwijken; de voorschriften van de Grondwet en verdragsbepalingen dient hij echter in acht te nemen. De mogelijkheid om van wetgeving af te wijken kan een belangrijke reden zijn om een noodbevoegdheid te gebruiken bij grote gebeurtenissen zoals een Europese of mondiale topontmoeting, een staatsbegrafenis of de aanpak van het coronavirus: met de noodmaatregel kan als het ware tijdelijk geldende regelgeving of besluiten (bijvoorbeeld vergunningen) opzijgezet worden. Als hij daarbij grondrechten wil beperken dan gelden in beginsel de normale regels: grondrechten neergelegd in verdrags- of grondwetsbepalingen kan de burgemeester slechts beperken als het verdrag of de Grondwet zelf in die mogelijkheid voorziet, dat wil zeggen als het besluit van de burgemeester binnen een beperkingsclausule valt. Voor bepaalde grondwettelijk beschermde grondrechten krijgt de burgemeester echter meer ruimte. Deze kwestie speelt, aldus de regering bij de behandeling van de Gemeentewet, met name bij de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (art. 6), de uitingsvrijheid (art. 7 Gw) en de vrijheid van vergadering en betoging (art. 9 Gw). De burgemeester mag geen uitingen, bijeenkomsten, betogingen of vergaderingen verbieden omdat hij de inhoud of het onderwerp onwenselijk acht (zie ook Rb. Oost-Brabant 14 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2894, r.o. 7 (Conferentie Veldhoven), bevestigd door de ABRvS in ECLI:NL:RVS:2019:2820). Hij kan volgens de regering met noodmaatregelen echter wel de in art. 6 en 9 Gw genoemde grondrechten beperken op grond van de in het tweede lid van die artikelen opgenomen beperkingsclausule, die inhoudt dat de wet regels kan stellen voor de uitoefening van deze grondrechten. In de rechtspraktijk gaat het veelal om beperking van de vrijheid van vergadering en betoging in situaties dat de Wom geen oplossing biedt: zie de aangehaalde uitspraak Veldhoven, de in aant. 1 genoemde uitspraken Consulaat Rotterdam en Dokkum en ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1361 (Intocht Rotterdam). Niettemin hoeft een betoging niet eerst op grond van de Wom te worden beëindigd, voordat de burgemeester noodbevoegdheden mag toepassen (Hof Amsterdam 26 november 2024, ECLI:NL:GHAMS:2024:3229). De maatregelen moeten tot doel hebben bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer of bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. De burgemeester kan ook de uitingsvrijheid beperken voor zover het gaat om het verspreiden van geschriften, mits geen regels omtrent de inhoud worden gesteld en mits een zelfstandig verspreidingsmiddel niet in het algemeen wordt verboden, niet algemeen van een vergunning afhankelijk wordt gesteld of zodanig wordt beperkt dat er geen gebruik van enige betekenis overblijft. Ook aan vertoningen, voorstellingen, toespraken enz. mogen beperkingen worden gesteld mits zij niet de inhoud daarvan betreffen. De verspreiding van die geschriften of die bijeenkomsten kan de burgemeester verbieden met een beroep op de handhaving van de openbare orde of de beperking van gevaar. Het motief voor het verbod is in deze gevallen niet de inhoud als zodanig maar het voorkomen van de naar redelijke verwachtingen daaruit voortvloeiende ernstige wanordelijkheden (MvT, Kamerstukken II 19403, 3, p. 150-151; MvA, Kamerstukken II 19403, 10, p. 95-101). Voor beperking van het recht op privacy is geen voorziening getroffen. Toch is in de praktijk bij noodmaatregelen regelmatig sprake van beperking van dit grondrecht (onder meer bij het gedwongen ontruimen van woningen en doorzoeken van auto’s). De rechtbank Gelderland achtte in geval van een (dreigende) aanslag op een woning beperking van het recht op persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en belemmering van het recht op deelname aan het onderwijs toegestaan (Rb. Gelderland 8 februari 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:479 (Gebiedsverbod voor eigen woning)) en de ABRvS bevestigde dit ten aanzien van het recht op persoonlijke levenssfeer mits sprake is van (dreigend) levensgevaar (de overige grondrechten kwamen niet aan bod): ABRvS 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2839, JB 2021/29 (Nijmegen) en ECLI:NL:RVS:2020:2912, JB 2020/30 (Amsterdam), m.nt. M.A.D.W. de Jong. Uit de vrij talrijke zaken over beschietingen van woningen die sindsdien in de lagere rechtspraak aan bod zijn gekomen blijkt dat de rechter indringend toetst of sluiting van de woning (nog) nodig is. Zoals bij het commentaar bij art. 174a is aangegeven is sinds 1 januari 2024 art. 174a lid 1 sub b in werking getreden. Daarmee is een specifieke bevoegdheid in de Gemeentewet opgenomen om in dergelijke situaties woningen te sluiten. Sluiting op grond van een noodbevel is dan, gelet op het subsidiariteitsbeginsel en het beperkingssysteem van de Gw, onrechtmatig. In strafzaken acht de kantonrechter vooralsnog een geringe beperking van de persoonlijke levenssfeer door bij noodverordening te bepalen dat men anderhalve meter afstand van elkaar moet houden, toegestaan: o.a. Rb. Amsterdam 28 oktober 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:5194 (Veilige afstand). Zie over de noodmaatregelen betreffende de covidcrisis het in aant. 1 onder a genoemde themanummer van RegelMaat en voorts over de noodbevoegdheden en de grondrechtenproblematiek: voorlichting RvS 7 mei 2020: www.raadvanstate.nl en M.A.D.W. de Jong e.a., Orde in de openbare orde, Wolters Kluwer: Deventer 2017, p. 62-81, ook te raadplegen via www.wodc.nl met verdere literatuuropgave. Zeer frequent beperkt de burgemeester met een noodbevel de verdragsrechtelijk beschermde bewegingsvrijheid (art. 2 Protocol 4 EVRM). Dit is toegestaan, mits aan de voorwaarden van de beperkingsclausule is voldaan: EHRM 2 juni 2002, JB 2002/266 (Landvreugd). Zie hierover art. 172 lid 3, aant. 4 onder b. Vrijheidsbeneming c.q. opsluiten van personen in afgesloten bussen, bijvoorbeeld van deelnemers aan een verboden betoging om ze te verplaatsen als het bevel is gegeven om weg te gaan maar daaraan geen gevolg wordt gegeven, is een aantasting van de persoonlijke vrijheid (art. 15 Gw en art. 5 EVRM). Dat grondrecht mag niet op basis van art. 175 of 176 worden beperkt. De Grondwet vereist dat specifiek de bevoegdheid tot vrijheidsbeneming moet zijn toegekend en dat is in geval van de noodbevoegdheden van de burgemeester (art. 175-176) niet gebeurd: Rb. Amsterdam 30 augustus 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:5080, AB 2023/6, m.nt C.E.J. van Es & K. de Goede en ABRVS 30 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3577 (Bestuurlijke verplaatsing Amsterdam).

Het niet opvolgen van noodbevelen is als misdrijf strafbaar gesteld in art. 184 Sr. Zie hierover ook art. 172, aant. 1 onder c. De strafrechter zal in die procedure onderzoeken of het bevel rechtmatig is, ook als betrokkene het bevel niet heeft aangevochten bij de bestuursrechter. Het beginsel van formele rechtskracht heeft ook in een ander opzicht beperkte gelding: de strafrechter neemt alleen automatisch het oordeel van de hoogste bestuursrechter over indien laatstgenoemde het bevel onrechtmatig achtte (HR 11 oktober 2005, Gst. 2006/133 (Nijmegen)). De rechter kan zo nodig een oordeel geven over de vraag of in het hem voorgelegde concrete geval sprake was van een noodsituatie of van gerechtvaardigde vrees voor het ontstaan daarvan en of het redelijkerwijs noodzakelijk te achten was om ter bestrijding daarvan een noodbevel te geven (doelcriterium en subsidiariteitseis). Hij kan voorts de bevelen van de burgemeester en de daarin genomen maatregelen, inclusief de eventuele besloten afwijking van wettelijke voorschriften toetsen aan het proportionaliteitsbeginsel. De rechter zal de omstandigheden waaronder de bevelen zijn gegeven, de aard en de motivering van de bevelen en hun verhouding tot de omstandigheden in de beschouwing betrekken. Op grond van deze objectieve factoren kan de rechter, met inachtneming van de beoordelingsruimte van de burgemeester, vaststellen of de burgemeester met zijn bevelen het oogmerk heeft gehad de inhoud van een uiting c.a. te treffen dan wel wanordelijkheden te voorkomen (zie aant. 1 onder c). Gezien de subjectieve formulering ‘is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij (…) nodig acht’, ligt een marginale toetsing door de rechter ten aanzien van de vraag of het noodbevel nodig was, voor de hand, aldus de toelichting (MvT, Kamerstukken II 1985/86, 19403, 3, p. 150; MvA, Kamerstukken II 1988/89, 19403, 10, p. 96, 100, 211; MvA, Kamerstukken I 1990/91, 19403, 64b, p. 23). Die marginale toetsing is echter zonder meer aangewezen, gelet op de uitzonderlijke omstandigheden waarin en de tijdsdruk waaronder de burgemeester moet optreden. Bij beperking van grondrechten kan op dat specifieke punt echter een meer indringende toets plaatsvinden. Zie voor dit alles bijvoorbeeld ABRvS 14 januari 2009, JB 2009/211 (Westland) en de eerder besproken uitspraken Veldhoven, Dokkum en Nijmegen. Opvallend aan de laatste uitspraak is dat de rechtbank het gebied en de termijn waarvoor het noodbevel gold disproportioneel achtte en zelf aanpaste; dat is zeldzaam bij een dergelijke discretionaire noodbevoegdheid. Indien een overtreder van het noodbevel niet wordt vervolgd, kan de burgemeester een klacht tegen niet-vervolging indienen. De rechter merkt de burgemeester als belanghebbende aan. Zie Hof ’s-Hertogenbosch 12 februari 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:560 (Noodbevel overlast AZC), waarin de rechter oordeelde dat het noodbevel onrechtmatig was omdat geen sprake was van een noodsituatie ex art. 175; de klacht werd dan ook afgewezen.