Morganatisch burgerschap 2019/5.3.1:5.3.1 De eerste levensjaren van het Unieburgerschap: een kopschuw Hof van Justitie

Morganatisch burgerschap 2019/5.3.1

5.3.1 De eerste levensjaren van het Unieburgerschap: een kopschuw Hof van Justitie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Zoals hiervoor uiteengezet bevatte art. 8E Verdrag van Maastricht de verplichting voor de Commissie om voor 31 december 1993 verslag uit te brengen over de toepassing van de bepalingen van Deel II van het Verdrag, de bepalingen aangaande het Unieburgerschap. Het eerste rapport van de Commissie over het Unieburgerschap verscheen op 21 december 1993.1 Dit eerste rapport had betrekking op een kort tijdsbestek, aangezien het Verdrag van Maastricht in werking was getreden op 1 november 1993.2 De Commissie grijpt de rechtsgrondslag in het Verdrag aan om het Europees Parlement, de Raad en het Economisch en Sociaal Comité deelgenoot te maken van haar eerste bevindingen over het burgerschapsbegrip in de Unie en de nieuwe bepalingen in het Verdrag.3 Na de weergave van enkele historische mijlpalen in de totstandkoming van het Unieburgerschap, brengt de Commissie naar voren dat de toegevoegde bepalingen 8 tot en met 8E onderstrepen dat het Verdrag van Rome tot de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap niet louter van economische aard zijn.4 De Commissie stelt dat voor de eerste keer in het Europese integratieproject, het Verdrag van Maastricht een ‘directe politieke band’ in het leven heeft geroepen tussen de burgers van de lidstaten en de Europese Unie die voorheen afwezig was in de Gemeenschap.5 Het doel van het creëren van deze band is volgens de Commissie het bevorderen van een gevoel van Europese identiteit met de Unie. Twee opmerkingen zijn in dit verband op hun plaats. In de eerste plaats is op te merken dat reeds voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht een band aanwezig was tussen de burger van de lidstaat enerzijds en de Unie anderzijds die politiek was te noemen.6 Zoals hierboven is geschetst bestaat het Europees Parlement sinds 1979 uit direct gekozen vertegenwoordigers van de lidstaten van de Unie. In de tweede plaats is het kwestieus in hoeverre er sprake kan zijn van een directe band tussen de Unieburger en de Unie, aangezien een burger slechts het Unieburgerschap toekomt indien deze burger de nationaliteit bezit van een van de lidstaten.7 Er bestaat immers geen Europees Unienationaliteitsrecht, hoewel daartoe wel voorstellen zijn gedaan.8 Onbetwist is overigens dat deze indirecte wijze van verkrijging van het Unieburgerschap niet in de weg staat aan de directe werking en effectiviteit van het Unierecht ten aanzien van het Unieburgerschap.9

De bepaling in het Verdrag die het Unieburgerschap toekent aan eenieder die de nationaliteit bezit van een van de lidstaten van de Unie, dient volgens de Commissie te worden gelezen in het licht van de Verklaring van de Intergouvernementele Conferentie betreffende de nationaliteit van een Lid- Staat.10 Deze declaratie, die gehecht is aan het Verdrag van Maastricht, maakt het mogelijk voor de lidstaten om door middel van een verklaring aan te geven welke personen voor doeleinden van de Unie dienen te worden aangemerkt als hun burgers.11 Ook erkent de Commissie, in overeenstemming met de tekst in het Verdrag (art. 8E), dat de bepalingen in Deel II niet een statisch, maar juist een dynamisch karakter hebben.12 De Commissie besteedt in het rapport vervolgens aandacht aan de bepalingen van Deel II van het Verdrag, met daarin de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap.13

Het tweede rapport van de Commissie over het Unieburgerschap verschijnt op 27 mei 1997.14 Het rapport vangt aan met de constatering dat het burgerschap van de Unie is bedoeld ‘om het Europese integratieproces relevanter te maken voor de individuele burger door zijn betrokkenheid te vergroten, de bescherming van zijn rechten te verbeteren en het idee van Europese identiteit te bevorderen’.15 Anders dan in het eerste rapport, waar een chronologische bespreking plaatsvindt van de rechten die zijn vervat in Deel II van het Verdrag, wordt in het tweede rapport een onderscheid gemaakt in de aard van de verschillende rechten. In beginsel zijn, zo stelt de Commissie, de rechten gekoppeld aan het Unieburgerschap niet inroepbaar in louter nationale situaties met een zuiver intern karakter.16 Zo kan het kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen van andere lidstaten slechts worden ingeroepen indien er sprake is van een grensoverschrijdend element. De Commissie vervolgt: “terwijl andere, zoals de toegang tot de Ombudsman of het indienen van een verzoekschrift bij het Europees Parlement, zich uitstrekken tot alle natuurlijke en rechtspersonen die in een Lid-Staat verblijven en aldaar hun statutaire zetel hebben”.17 Relevant aan deze passage is dat de Commissie een onderscheid maakt tussen de aard van de verschillende rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap. De Commissie maakt in ieder geval duidelijk dat er ook rechten zijn die voortvloeien uit het Unieburgerschap die kunnen worden ingeroepen in een zuiver intern geval, waarbij een grensoverschrijdend element ontbreekt. De voorbeelden die de Commissie aanhaalt zijn de volgende. Om gebruik te willen maken van het kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen van andere lidstaten is noodzakelijk dat de Unieburger zich bevindt in de andere lidstaat, omdat voldaan dient te worden aan het vereiste van het grensoverschrijdend element. Ten aanzien van het verzoekschrift bij het Europees Parlement en de toegang tot de Ombudsman waarbij door Unieburgers wanbeheer door Unie-instellingen of -organen (het Hof van Justitie van de EU uitgezonderd) is geconstateerd, wordt dit vereiste van grensoverschrijdend element losgelaten.18 Een bijzonder geval biedt, zoals aan de orde is gesteld in Hoofdstuk IV, het geval Eman en Sevinger ten aanzien van het kiesrecht van Nederlandse overzeese burgers (in casu Aruba) voor het Europees Parlement. Kwestieus was in de zaak Eman en Sevinger dan ook of er wel of niet sprake was van een intern Koninkrijksgeval.19 Daarover volgt meer in paragraaf 4 van dit hoofdstuk, alwaar de rechtsverhouding tussen de Unieburger overzee en de Unie ter sprake komt.

In het tweede rapport wordt verder gesteld dat de bekendheid en (daarmee) het gebruik van de Unieburgerschapsrechten moeten worden verbeterd.20 Anders zal volgens de Commissie het Unieburgerschap door de Unieburgers worden ervaren als een ‘vaag en ongrijpbaar begrip dat in de praktijk weinig betekent’.21 Teneinde dit doel te bereiken dienen de Commissie en de lidstaten er zorg voor te dragen dat het volgende wordt gedaan: ten eerste moet worden gestreefd naar een algemene bekendheid van Unieburgerschapsrechten bij de burger, waardoor zij gemakkelijk toegang kunnen hebben tot betrouwbare informatie hierover,22 en ten tweede dienen de door de lidstaten overeengekomen regels en procedures in de praktijk te worden toegepast, opdat de Unieburgers de rechten kunnen genieten waar zij aanspraak op maken.23 Deze twee te bewandelen paden worden nader ingevuld.24

In de eerste jaren tussen de inwerkingtreding van het Unieburgerschap en het verschijnen van de twee rapporten komt het Unieburgerschap impliciet en soms expliciet ter sprake in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Een voorbeeld vormt het geval van Boukhalfa.25 Mevrouw Boukhalfa, van Belgische nationaliteit, is werkzaam bij de Duitse ambassade te Algiers, Algerije. De prejudiciële vraag die door het Duitse Bundesarbeitsgericht wordt gesteld aan het Hof van Justitie luidt of een burger van een lidstaat die op het grondgebied van een derde land bij de ambassade van een andere lidstaat werkzaam is, aanspraak kan maken op toepassing van de gemeenschapsbepalingen inzake het verbod van discriminatie26 op grond van nationaliteit. Hoewel het Hof van Justitie deze vraag bevestigend beantwoordt, gaat het rechtscollege merkwaardigerwijs in het geheel niet in op het Unieburgerschap.27 Merkwaardigerwijs, omdat het – inmiddels in werking getreden – Unieburgerschap de grondslag vormt voor het discriminatieverbod op grond van nationaliteit. A-G Léger besteedt aan het einde van zijn conclusie voor de uitspraak inzake Boukhalfa, bij wijze van een ‘post scriptum’, aandacht aan de notie van het Unieburgerschap. Hij stelt:

“Tot slot nog een laatste opmerking. Het Hof heeft zich nog niet kunnen uitspreken over het ‘nieuwe’ begrip Europees burgerschap, dat in het Verdrag betreffende de Europese Unie is ingevoegd. De erkenning van een dergelijk in de artikelen 8 tot en met 8E EG-Verdrag verankerd burgerschap heeft een sterk symbolische waarde en is vermoedelijk een van de in het oog springende onderdelen van de Europese constructie die de meeste aandacht in de publieke opinie heeft gekregen. Weliswaar omvat dit begrip aspecten die reeds grotendeels zijn verwezenlijkt door de evolutie van het gemeenschapsrecht, en vormt het in dat opzicht een consolidatie van het acquis communautaire, doch het Hof dient dit begrip zijn volle betekenis te verlenen. Welnu, indien alle aan dit begrip verbonden consequenties worden getrokken moeten alle burgers van de Unie, ongeacht hun nationaliteit, precies dezelfde rechten en plichten hebben. In het uiterste geval zou een dergelijk begrip een volledige gelijksteling van de burgers van de Unie, ongeacht hun nationaliteit, mogelijk moeten maken. Deze gelijkstelling zou op dezelfde wijze moeten werken als tussen de onderdanen van een zelfde staat.”28

Dit citaat van Léger komt dicht in de buurt van het hiervoor aan bod gekomen plan van Picard ter invoering van intercitoyenneté. Ook ten aanzien van dit voorstel betoogde Picard dat dit op den duur zou moeten leiden tot absolute gelijkheid tussen de burgers van de staten die een pacte d’intercitoyenneté hebben getekend. A-G Léger stelt enerzijds dat het burgerschapsbegrip in de Unie een sterk symbolische waarde heeft en anderzijds dat het aan het Hof van Justitie is om nadere invulling te geven aan dit begrip. Uit de uitspraken Stöber en Pereira29 en Uecker en Jacquet30 kan worden afgeleid dat het Hof van Justitie geen majeure aspecten toevoegt aan het Unieburgerschapsbegrip in de eerste jaren na de invoering hiervan. Zo wordt bijvoorbeeld in Uecker en Jacquet overwogen dat ‘het burgerschap van de Unie […] niet tot doel heeft de materiële werkingssfeer van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties die geen enkel aanknoping met het gemeenschapsrecht hebben’.31 Dit is een welbekend uitgangspunt in het Unierecht: gevallen dienen, om binnen de materiële werkingssfeer van de Verdragen te vallen, een aanknopingspunt te hebben met het Unierecht. Deze uitspraken illustreren dat het Hof van Justitie aanvankelijk gereserveerd is ten opzichte van het institutioneel vormgeven van het begrip Unieburgerschap. Het Unieburgerschap wordt, al dan niet expliciet, gebruikt door het Hof van Justitie als secundaire bron voor het bevestigen van enkele van zijn oordelen.32 In het jaar 1998 komt daar verandering in, wanneer het Hof van Justitie uitspraak doet in de zaak Martínez Sala.33

De uitspraak in Martínez Sala heeft betrekking op de weigering van de Freistaat Bayern om aan Martínez Sala, een Spaanse die sinds 1968 in Duitsland woont, ouderschapsuitkering (Erziehungsgeld) te betalen.34 Zij is, hoewel zij legaal verblijft in Duitsland, niet in het bezit van een verblijfstitel. De vraag doet zich voor of Martínez Sala in Duitsland onder dezelfde voorwaarden als een Duitse onderdaan ouderschapsuitkering dient te ontvangen.35 Teneinde deze vraag te beantwoorden, dient allereerst te worden onderzocht of dit geval onder het Unierecht valt. De Duitse regering beantwoordt deze vraag ontkennend door te stellen dat het Verdrag, in het bijzonder art. 8A,36 niet van toepassing is in het geval van Martínez Sala, omdat zij niet in het bezit was van een verblijfstitel. Martínez Sala was echter, zoals hierboven opgemerkt en beaamd door de Duitse regering, wel toegestaan in Duitsland te verblijven. Het beschikken over een verblijfstitel werd niet geëist van Duitse onderdanen die een aanvraag om een ouderschapsuitkering indienden.37 Het Hof van Justitie stelt dat, indien een onderdaan van een lidstaat legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat, het gegeven geval binnen de personele werkingssfeer van de bepalingen van het Verdrag inzake het Unieburgerschap valt.38 Martínez Sala kon volgens het Hof van Justitie rechtens aanspraak maken op art. 8A van het Verdrag. Louter het rechtmatige verblijf van Martínez Sala op het grondgebied van een andere lidstaat was derhalve voldoende om haar binnen de ratio personae van het Unieburgerschap te brengen.39 In de conclusie bij het arrest stelt A-G La Pergola dat niet valt te ontkennen dat het Unieburgerschap in tweeërlei opzichten gevolgen heeft voor de toepassingssfeer van de Verdragen. 40Ten eerste brengt het Unieburgerschap volgens de A-G met zich dat het onderscheidscriterium van nationaliteit niet langer van betekenis is voor de burger van de lidstaat, omdat hem de status en ‘subjectieve hoedanigheid’ van Unieburger is toegekend.41 Ten tweede, zo wordt gesteld, ‘verbindt artikel 8A van het Verdrag aan de subjectieve hoedanigheid van burger van de Unie het recht zich in elke lidstaat te bewegen en aldaar te verblijven’.42 Gesteld kan worden op grond van het voorgaande dat het Unieburgerschap in de zaak Martínez Sala door het Hof van Justitie voor het eerst zelfstandige betekenis wordt toegekend. In deze zaak wordt het nodige belang gehecht aan de omstandigheid dat Martínez Sala Unieburger is, met als gevolg dat zij onder de personele werkingssfeer van het Unierecht valt.43 Het was dus gedurende deze jaren dat in ’s Hofs rechtspraak de eerste stappen worden gezet om het Unieburgerschapsbegrip te institutionaliseren.

Gedurende dezelfde jaren werd het Verdrag van Amsterdam ondertekend (oktober 1997) en in werking gesteld (mei 1999). Tijdens de intergouvernementele conferentie ter voorbereiding van de tekst van het Verdrag van Amsterdam werden verschillende overwegingen gegeven door meerdere delegaties van lidstaten over Deel II van het Verdrag. Deze waren:

“(a) any rights to be added to those at present contained in Part Two of the TEC should clearly be appropriate for consideration in the context of Union citizenship. Fundamental rights being of universal application should apply to all persons within the territory of the Union and should not be linked to citizenship of the Union;

(b) no direct effect should derive from the inclusion of new rights in the Treaty;

(c) the economic and financial consequences that could ensue in practice from the implementation of any additional rights would need to be carefully assessed.”44

Deze gereserveerde houding van de lidstaten om nadere invulling te geven aan het Unieburgerschap, zorgde ervoor dat in het Verdrag van Amsterdam een belangrijke wijziging werd doorgevoerd in de relatie tussen het Unieburgerschap en het staatsburgerschap.45 De wijziging luidde dat aan art. 8 lid 1 een derde volzin werd toegevoegd, luidend: “Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.” Deze volzin brengt de hiervoor geschetste terughoudendheid van de lidstaten tot uitdrukking om, in dit geval door middel van regelgeving, nadere invulling te geven aan het begrip Unieburgerschap.46 Bovendien komt hieruit naar voren dat het Unieburgerschap louter een aanvullend karakter heeft. Deze wijziging ondermijnde derhalve expressis verbis de zelfstandige betekenis van het Unieburgerschap. In de latere rechtspraak van het Hof van Justitie, zoals zal blijken in het navolgende, treedt de autonomie en zelfstandigheid van het Unieburgerschap echter op de voorgrond.

Ook in het Verdrag van Amsterdam behoudt het Unieburgerschap zijn derivatieve karakter. Het Unieburgerschap komt immers toe aan eenieder die de nationaliteit bezit van een van de lidstaten. In het derde rapport47 van de Commissie ten aanzien van het Unieburgerschap worden enkele punten verduidelijkt met betrekking tot de wijze van verkrijging en verlies van het Unieburgerschap.48 De Commissie benadrukt in dit kader dat het aan de lidstaten is om in het eigen nationaliteitsrecht de wijze van verkrijging en verlies van de eigen nationaliteit te bepalen.49 Het is namelijk enkel door middel van de verkrijging van de nationaliteit van de lidstaat dat het Unieburgerschap kan worden verkregen.50 Deze overweging van de Commissie is te volgen, indachtig het feit dat de lidstaat in beginsel essentieel is bij de daadwerkelijke realisatie van de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap.51

Vergelijkbare overwegingen zijn te vinden in de uitspraak Kaur van het Hof van Justitie ten aanzien van de ratio personae van het Unieburgerschap.52 In dit arrest oordeelt het Hof van Justitie dat voor de vraag of een persoon onderdaan is van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord- Ierland, te rade moet worden gegaan bij de verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland van 1982 betreffende ‘de definitie van het woord ‘onderdaan’ welke de verklaring van de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, gehecht aan de slotakte van het Verdrag betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland tot de Europese Gemeenschappen, heeft vervangen’.53 Voordat het Hof van Justitie tot dit oordeel komt, overweegt het dat het Verenigd Koninkrijk, in verband met zijn imperiale en koloniale verleden op grond van het beginsel van internationaal gewoonterecht dat het aan de staat is om de voorwaarden te bepalen ter verkrijging en verlies van de nationaliteit, verschillende categorieën van Britse burgers heeft. Deze categorieën van Britse burgers hebben naargelang de aard van hun rechtsverhouding tot het Verenigd Koninkrijk uiteenlopende rechten gekregen.54 Op deze uitspraak wordt in de context van de LGO nader ingegaan in paragraaf 5.4.2.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.