4.2.4.5 Redelijke handelingen binnen de grenzen van de bevoegdheden

In paragraaf 3.2.7.5 is reeds uitgebreid ingegaan op de vraag wanneer handelingen redelijkerwijs van de overheid gevergd kunnen worden. Zoals daar opgemerkt, is het bij concrete handelingen niet geheel duidelijk hoe beoordeeld moet worden of een handeling in een concreet geval redelijkerwijs van de overheid verwacht kan worden. Kostenoverwegingen lijken mij bij een reëel en onmiddellijk gevaar voor het leven of de lichamelijke integriteit geen rechtvaardiging te kunnen zijn voor het geheel niet verrichten van concrete handelingen ter voorkoming van een aantasting van het leven of de lichamelijke integriteit. Een kosten-batenafweging valt mijns inziens in zulke situaties per definitie uit in het voordeel van het verrichten van een of meer beschermende concrete handelingen.1 De vraag is of hetzelfde zou moeten gelden bij een reëel en onmiddellijk gevaar voor de verwoesting of beschadiging van eigendommen. Ik zou die vraag niet direct bevestigend willen beantwoorden, omdat eigendommen (anders dan het leven en de lichamelijke integriteit) in het rechtsverkeer doorgaans (door het vaststellen van een marktwaarde) op geld gewaardeerd worden en vaak vervangbaar zijn. Daardoor ligt een kosten-batenafweging bij de bescherming van eigendommen meer voor de hand.2 In dit verband is van belang dat de kosten van het verrichten van concrete handelingen ter bescherming van eigendommen hoger en zelfs aanzienlijk hoger kunnen zijn dan de waarde van de eigendommen die aan het gevaar van verwoesting of beschadiging blootstaan. Het lijkt mij dat in dergelijke gevallen in ieder geval gezegd kan worden dat de concrete handelingen redelijkerwijs niet van de overheid gevergd kunnen worden, zeker niet indien de rechthebbende zich tegen de verwoesting of beschadiging heeft verzekerd of had kunnen verzekeren.3 Daarmee is echter niet gezegd dat de overheid nooit concrete handelingen zou hoeven te verrichten ter voorkoming van de verwoesting of beschadiging van eigendom, indien de eigendom daartegen verzekerd is of had kunnen worden. Indien de waarde van de eigendom hoger is dan de kosten van het verrichten van concrete handelingen ter bescherming van die eigendom, is het zeer wel mogelijk dat die concrete handelingen (ondanks het bestaan van een verzekering) van de overheid gevergd kunnen worden. Het is daarbij niet mogelijk op grond van een kosten-batenafweging in abstracto aan te geven wanneer wel en wanneer geen beschermende concrete handelingen verricht moeten worden. De beslissing om wel of geen beschermende concrete handelingen te verrichten moet genomen worden op grond van een afweging van de omstandigheden van het concrete geval.4

Vermeldenswaard in verband met financiële overwegingen is de ontvankelijkheidsbeslissing- Bone/Frankrijk.5 In deze zaak was de viertienjarige zoon van de klagers omgekomen, toen hij aan de verkeerde kant van de trein was uitgestapt en over een ander spoor was gelopen. Daar was hij gegrepen door een passerende trein. Volgens de klagers hadden de Franse nationale spoorwegen, een overheidsbedrijf, hun positieve verplichting onder artikel 2evrm geschonden door de trein waarin hun zoon zat vanwege financiële overwegingen niet te voorzien van een systeem dat de treindeuren aan de spoorzijde bij het uitstappen automatisch vergrendelde. Het ehrm oordeelde echter dat artikel 2 evrm niet aan iedereen een absoluut veiligheidsniveau bood bij alle dagelijkse activiteiten die een gevaar voor de lichamelijke integriteit met zich brachten. In het bijzonder had de overheid volgens het ehrm geen positieve verplichting om onvoorzichtige reizigers (tegen zichzelf) te beschermen.6 Naar het oordeel van het ehrm was in deze zaak het zeer onvoorzichtige gedrag van de zoon van de klagers de hoofdoorzaak van zijn verongelukking en kon de autoriteiten daarom in dit geval niet verweten worden dat zij geen concrete handelingen hadden verricht die zijn leven hadden kunnen redden. Van een schending van de positieve verplichtingen onder artikel 2 evrm was derhalve geen sprake. Blijkbaar achtte het ehrm de installatie van een systeem dat de treindeuren aan de spoorzijde automatisch vergrendelde geen redelijke concrete handeling die verricht had moeten worden. Wellicht dat daarbij vooral een rol speelde dat de autoriteiten de deuren wel van een waarschuwing hadden voorzien, hetgeen ook een beschermende concrete handeling is. Hoewel de zoon op een station willens en wetens een spoor overstak en daarmee onmiskenbaar zeer onvoorzichtig handelde, had het ehrm naar mijn oordeel ook kunnen concluderen dat het niet installeren van een automatisch vergrendelingssysteem wel een schending van de positieve verplichtingen opleverde.7 Nieuwere treinen waren in Frankrijk namelijk niet voor niets wel van zo’n systeem voorzien. Mijns inziens kan daarom niet gezegd worden dat het onredelijk zou zijn om zo’n systeem te vereisen. Daarbij dient bedacht te worden dat zo’n systeem niet alleen bewust onvoorzichtige personen (zoals de zoon van de klagers) beschermt, maar vooral ook personen die bij vergissing (bijvoorbeeld als zij in gedachten verzonken zijn) de verkeerde treindeur openen en argeloos uitstappen.8 Hoe dan ook, de zaak-Bone/Frankrijk illustreert dat de positieve verplichtingen niet zo ver gaan dat de overheid concrete handelingen moet verrichten ter voorkoming van de verwezenlijking van een gevaar waaraan personen zichzelf willens en wetens blootstellen. Dat lijkt mij een redelijk uitgangspunt.

Zoals in paragraaf 3.2.7.5 is gebleken, spelen bij de beantwoording van de vraag of concrete handelingen redelijkerwijs van de overheid gevergd kunnen worden niet alleen de kosten van die handelingen een rol. Bij die beantwoording moet ook bezien worden of het verrichten van (bepaalde) concrete handelingen (zeker of mogelijk) een aantasting van een of meer belangen van andere burgers of overheidsfunctionarissen tot gevolg heeft. Als het verrichten van concrete handelingen ter voorkoming van de aantasting van een door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermd belang (van een bepaald persoon) een groot gevaar voor de aantasting van een of meer belangen van andere burgers of overheidsfunctionarissen tot gevolg heeft, zou een redelijkheidstoets (belangenafweging) er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat van (al dan niet bepaalde) beschermende concrete handelingen wordt afgezien.9 De redelijkerwijs te respecteren belangen van anderen kunnen dus grenzen stellen aan de verplichting om beschermende concrete handelingen te verrichten. Welke belangen van welke andere burgers en overheidsfunctionarissen afgewogen worden tegen de door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen (welke belangen de concrete handelingen beogen te beschermen) is in beginsel een aangelegenheid van het nationale recht. Uit de rechtspraak van het ehrm blijkt in ieder geval niet dat bepaalde soorten belangen of belangen van bepaalde (categorieën) burgers op voorhand van de belangenafweging uitgesloten moeten worden. Andersom geldt echter wel dat de belangen van andere burgers (welke belangen worden aangetast door de concrete handelingen die ter bescherming van een of meer door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen worden verricht) op grond van het evrm in de afweging moeten worden betrokken, voor zover de belangen van die andere burgers beschermd worden door dezelfde of andere bepalingen van het evrm. Die bepalingen vereisen immers vrijwel allemaal dat een aantasting van de door die bepalingen beschermde belangen wordt afgewogen tegen het belang (in casu: de door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen) dat met de overheidshandeling (in casu: de te verrichten concrete handeling) wordt gediend.10

De bevoegdheden van de overheid stellen ook grenzen aan haar positieve verplichtingen. Het ehrm spreekt bij de positieve verplichting tot het verrichten van concrete handelingen immers van ‘measures within the scope of their powers’. Bij deze reikwijdte (‘scope’) van de bevoegdheden van de overheid gaat het (hoogstwaarschijnlijk) allereerst om de grenzen van de bevoegdheid van de overheid om de door het evrm beschermde belangen (van anderen) aan te tasten. De positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter bescherming van de belangen van een of meer personen mag immers niet resulteren in een schending (ongerechtvaardigde aantasting) van de door het evrm beschermde belangen van andere personen.11 Aannemelijk is echter dat het bij de reikwijdte van de bevoegdheden van de overheid ook gaat om de grenzen van haar bevoegdheden naar nationaal recht. De ‘rule of law’, die inherent is aan het gehele evrm12 verzet zich er, zoals in paragraaf 3.2.7.5 opgemerkt, tegen dat de overheid concrete handelingen verricht die naar nationaal recht onrechtmatig zijn.13 Bij de grenzen van de bevoegdheden van de overheid naar nationaal recht gaat het erom dat naar nationaal recht de bevoegdheid om bepaalde concrete handelingen te verrichten voor het bestuur kan ontbreken, omdat de nationale regelgever in die bevoegdheid niet heeft voorzien. Het kan in dit verband voorkomen dat het bestuur in het geheel niet de bevoegdheid heeft een bepaalde soort concrete handelingen (bijvoorbeeld het stilleggen van een activiteit of het opleggen van een last onder dwangsom) te verrichten. Ook kan het voorkomen dat het die bevoegdheid weliswaar heeft, doch niet in het concrete geval omdat in het concrete geval niet aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan. Eveneens kan het zijn dat het bestuur de bevoegdheid heeft een bepaalde soort concrete handelingen te verrichten en dat ook aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, maar dat het gebruik van die bevoegdheid ter bescherming van een door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermd belang détournement de pouvoir zou opleveren, omdat die bevoegdheid door de nationale regelgever niet voor de bescherming van dat belang is toegekend.14 In dit laatste geval, waarin het door de nationale regelgever beoogde doel aan het gebruik van de bevoegdheid in de weg zou staan, kan overigens door middel van een evrm-conforme interpretatie bereikt worden dat de bevoegdheid toch voor de bescherming van de door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermde belangen kan worden ingezet, zolang daardoor tenminste geen strijd ontstaat met de tekst van de relevante wettelijke voorschriften (waaronder de bevoegdheidsbepaling). Mijns inziens is een dergelijke evrm-conforme interpretatie ook vereist.15