Rechtsbescherming tegen bestraffing strafrecht en bestuursrecht 2011/5.5:5.5 Art. 8:69 Awb: inleiding, tekst en toelichting

Rechtsbescherming tegen bestraffing strafrecht en bestuursrecht 2011/5.5

5.5 Art. 8:69 Awb: inleiding, tekst en toelichting

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de bestuursrechtelijke literatuur is veel aandacht voor de vraag wat de omvang van het geding in het bestuursrecht is of zou moeten zijn en meer in het bijzonder voor de vraag in hoeverre de bestuursrechter tot ambtshalve toetsing dient over te gaan en wat de verhouding is tussen ambtshalve toetsing, de aanvulling van rechtsgronden en welke betekenis toekomt aan de ambtshalve aanvulling van feiten. Sleutelbepaling vormt art. 8:69 Awb, dat ook van toepassing is op het hoger beroep.1Art. 8:69 Awb luidt:

`1. De rechtbank doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.

2. De rechtbank vult ambtshalve de rechtsgronden aan.

3. De rechtbank kan ambtshalve de feiten aanvullen.'

In de Memorie van Toelichting2 is in het kader van het eerste lid van art. 8:69 Awb benadrukt dat de omvang van het geschil in beginsel wordt bepaald door de omvang van het ingestelde beroep en dat er gelet op de primaire functie van het bestuursrechtelijke geding, namelijk het bieden van rechtsbescherming,3 voor de rechter geen reden is buiten de vordering te treden, hetgeen uit een oogpunt van rechtszekerheid ook ongelukkig zou zijn. Niet aangevochten besluitonderdelen moeten door de rechter dan ook buiten beschouwing worden gelaten, zij het dat de rechter niet zonder meer af zal kunnen gaan op de in het beroepschrift geformuleerde grieven.

Het past goed bij de actieve rol die de rechter in de procedure heeft dat hij de aanlegger in de gelegenheid stelt zich hieromtrent nader uit te laten, aldus de MvT. Voorts mag het instellen van beroep er niet toe leiden dat de indiener van het beroepschrift in een slechtere positie komt. Een reformatio in peius in strikte zin is derhalve niet mogelijk, aldus nog steeds de MvT. Maar dan wordt overwogen dat indien het bestuursorgaan op grond van in de procedure gebleken nieuwe feiten en omstandigheden bevoegd en verplicht zou zijn het bestreden besluit ten nadele van de aanlegger te wijzigen er geen bezwaar tegen is als de rechter zelf in de zaak voorziet ondanks het feit dat dit voor de aanlegger per saldo tot een verslechtering leidt. Ten slotte is in de MvT overwogen dat het derde lid ertoe strekt dat de rechter zich in beginsel niet hoeft neer te leggen bij de feiten zoals deze door partijen worden gepresenteerd. Wel geldt die begrenzing dat de rechter niet feiten aan zijn uitspraak ten grondslag kan leggen waarover partijen zich in de procedure niet hebben kunnen uitlaten. Deze bevoegdheid tot aanvulling van feiten draagt duidelijk bij aan materiële waarheidsvinding als één van de doelstellingen van het bestuurproces.4 De MvT geeft geen duidelijkheid omtrent ambtshalve toetsing aan recht en voorschriften van openbare orde. De Memorie van Antwoord biedt op dit punt meer duidelijkheid.

In de MvA is onder meer te lezen: 'De rechter is ingevolge artikel [8:69], eerste lid, onder meer verplicht om uitspraak te doen op de grondslag van het beroepschrift. Daaruit vloeit voort, dat de rechter niet buiten de vordering mag treden (verbod van ultra petita gaan) en dat door de uitspraak de appellant niet in een slechtere positie mag worden gebracht dan zonder het instellen van beroep mogelijk zou zijn geweest (verbod van reformatio in peius). Deze beide beginselen kunnen worden gezien als toepassingen van de gedachte dat niet de handhaving van het objectieve recht maar het bieden van rechtsbescherming het primaire oogmerk van het bestuursprocesrecht is. (...) Wij wijzen erop, dat de verplichting van de rechter om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen, niet op gespannen voet staat met het verbod van reformatio in peius. Immers deze verplichting moet worden gelezen in samenhang met de verplichting om op de grondslag van het beroepschrift uitspraak te doen. Met andere woorden: het gaat om het aanvullen van de rechtsgronden van het beroep. (...) De toepassing van de regels inzake bevoegdheid en ontvankelijkheid is van openbare orde en staat daarmee niet ter vrije beschikking van partijen. Zo zal de rechter — en dat komt in de praktijk met enige regelmaat voor — zich inderdaad niet conformeren aan bij voorbeeld een onjuiste uitleg van het besluitbegrip of een ten onrechte verschoonbaar geoordeelde termijnoverschrijding. Dat geldt ook in die — eveneens in de praktijk voorkomende gevallen — waarin partijen zijn overeengekomen geen beroep te doen op onbevoegdheid of niet-ontvankelijkheid. (...) [Art. 8:69 lid 3] is, anders dan artikel [8:69], tweede lid, welbewust facultatief geredigeerd. Zij biedt de rechter de mogelijkheid zijn attitude aan te passen aan de feitelijke verhoudingen tussen partijen in het concrete geval. Naarmate de 'ongelijkheid' tussen partijen groter is, zal er voor de rechter meer aanleiding kunnen zijn om van de hier bedoelde bevoegdheid gebruik te kunnen maken.'5

In de volgende paragrafen zal ik ingaan op de omvang van de rechtsstrijd en de daarmee samenhangende fuik- of trechterwerking, het ambtshalve aanvullen van rechtsgronden, het ambtshalve in geding brengen van kwesties van openbare orde en de ambtshalve aanvulling van feiten. Voorts zal ik afzonderlijk ingaan op de functie van het hoger beroep, waarna ik zal ingaan op de vraag hoe de omvang van het geding en de ambtshalve activiteiten van de rechter uit dienen te pakken bij bestraffende sancties. De laatste paragrafen van dit hoofdstuk gaan over de (inhoud) van de uitspraak en bijzondere rechtsmiddelen. Uiteraard ook hier aandacht voor de vraag hoe bestuursrechtelijke leerstukken in een bestraffende context moeten worden geplaatst.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.