I.5.1 Inleiding

Als het gaat om bescherming van grondrechten op Europees niveau en zeker als het gaat om het recht op een eerlijk proces, wordt meestal in eerste instantie gedacht aan het EVRM en het EHRM als belangrijkste hoeders. De eisen van behoorlijke rechtspraak hebben in onze nationale rechtsorde ook vooral aan betekenis gewonnen door de invloed van artikel 6 EVRM en de jurisprudentie van het EHRM. Een vergelijkbaar geschreven grondrecht dat een ieder verbindende kracht heeft in het Unierecht lange tijd niet bestaan. In het Handvest voor de grondrechten van de EU (hierna: het Handvest) is in artikel 47 een recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht neergelegd.1 Het Handvest2 is echter pas, in de aangepaste versie van 7 december 2000, bindend sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.3Artikel 6 EU bepaalt sindsdien in het eerste lid dat de Unie de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden erkent alsmede dat het Handvest dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen. Artikel 6, derde lid, EU bepaalt vervolgens (in plaats van het oude tweede lid) dat de grondrechten, zoals gewaarborgd door het EVRM, als algemene beginselen onderdeel uitmaken van het recht van de Unie. 4 Dat betekent echter niet dat dit Handvest daarvoor geheel zonder betekenis is geweest5 of dat de grondrechten, meer specifiek het recht op een eerlijk proces, eerder geen bescherming genoten in het Unierecht of bij de uitvoering van het Unierecht op nationaal niveau. In het oude artikel 6 EU-verdrag was in het eerste lid neergelegd dat de Europese Unie gegrondvest is op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben. Voorts bepaalde het tweede lid dat de Europese Unie de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het EVRM en zoals uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien, als algemene rechtsbeginselen eerbiedigt. Deze bepalingen vormden een codificatie van de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie waarin het heeft aangegeven dat de rechten, zoals neergelegd in het EVRM, onderdeel uitmaken van de rechtsorde van de Europese Unie als algemene rechtsbeginselen waarvan de eerbiediging verzekerd moet worden.6 Het voorgaande heeft tot gevolg dat de grondrechten of mensenrechten niet rechtstreeks golden, maar als algemene rechtsbeginselen deel uitmaakten van die rechtsorde.7 Een van die algemene rechtsbeginselen was het recht op een eerlijk proces, dat het Hof van Justitie reeds geruime tijd erkende in zijn jurisprudentie.8 Gelet op de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 en de afsluiting van dit onderzoek op 1 oktober 2009 komen in het navolgende uitsluitend uitspraken van het Hof van Justitie aan de orde over het recht op een eerlijk proces en de daaruit voortvloeiende eisen van voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Afgewacht moet worden in hoeverre de interpretatie van de inhoud van de eisen die voortvloeien uit het recht op een eerlijk proces door het Hof van Justitie door de inwerkingtreding wijzigingen zal ondergaan. Dat ligt echter niet in de rede.

Hoewel het Hof van Justitie wat betreft de bescherming van grondrechten en het recht op een eerlijk proces op Europees niveau een minder belangrijke rol heeft gespeeld dan het EHRM, hebben de eisen van behoorlijke rechtspraak de afgelopen jaren een prominentere plaats gekregen in het Unierecht en de rechtspraak van die instantie.9 Het Hof van Justitie laat zich daarbij leiden door de interpretatie van het EHRM van de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende rechten en verwijst regelmatig naar de jurisprudentie van het EHRM.10 Deze afstemming betekent niet dat het risico op discrepanties tussen de Unierechtelijke interpretatie en die van het EHRM louter denkbeeldig is.11 Wel is er in toenemende mate sprake van overleg en samenwerking tussen het Hof van Justitie en het EHRM.12

Vanwege de steeds groter wordende invloed van het Unierecht op de nationale rechtsorde in het algemeen, en daarbij het toenemend belang van het recht op een eerlijk proces in de jurisprudentie van het Hof van Justitie, is het zinvol het Unierecht bij dit onderzoek te betrekken. In die jurisprudentie worden als algemene rechtsbeginselen, beginselen of eisen erkend die in ons nationale recht onder de beginselen van behoorlijke rechtspleging geschaard worden. Deze beginselen zijn door het Hof van Justitie primair ontwikkeld voor de instellingen van de EU.13 De door het Hof van Justitie erkende algemene rechtsbeginselen zijn echter voor de (organen van de) lidstaten ook van belang in gevallen waarin het de nationale uitvoering van Unierecht betreft of handelingen van nationale organen binnen het bereik van het Unierecht komen.14 De geldingskracht van de Unie-rechtelijke beginselen wordt tegelijkertijd begrensd door de omstandigheid dat ze uitsluitend gelden, indien (organen van) de lidstaten in de werkingssfeer van het Unierecht geraken.15 Het Hof van Justitie maakt daarbij in beginsel geen onderscheid tussen de verschillende (bestuurs)organen van de desbetreffende (lid)staat.16 Dat betekent dat ook het bestuur in de nationale besluitvormingsprocedures die binnen het bereik van het Unierecht komen die beginselen en derhalve, voor zover het Hof van Justitie dat eist in zijn jurisprudentie, de eisen van behoorlijke rechtspraak in acht behoort te nemen.17 Het handelen van de nationale organen, als uitvoerders van het Unierecht, kan derhalve aan deze beginselen getoetst worden. Kanttekening daarbij is wel dat de toetsing aan de beginselen slechts in het kader van toetsing aan andere Unierechtelijke bepalingen kan plaatsvinden. Een zelfstandige grondslag voor een vordering bij de nationale rechter kunnen zij vooralsnog niet vormen, aldus Widdershoven e.a.18

In dit hoofdstuk wordt vastgesteld welke beginselen van behoorlijke rechtspleging het Hof van Justitie onderscheidt, alsmede welke inhoud die beginselen hebben en welke eisen daaruit voortvloeien. In het onderzoek naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de relevante beginselen van Unierecht ligt de nadruk primair op de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke besluitvormingsprocedures, meer in het bijzonder de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep. Doel is immers om de eisen die op grond van de door het Hof van Justitie erkende beginselen gesteld worden aan de bestuurlijke (voor)procedures te achterhalen en de invloed daarvan op de nationale bestuurlijke (voor)procedures vast te stellen. Omdat het Hof van Justitie heeft bepaald dat sommige beginselen, zoals het verdedigingsbeginsel, ook reeds in bestuurlijke besluitvormingsprocedures van betekenis zijn en niet alleen in de rechterlijke fase19, kan onderzoek in dat kader interessante inzichten opleveren.

Daarnaast wordt aan sommige rechtsbeginselen die door het Hof van Justitie zijn erkend uitvoeriger aandacht besteed dan aan andere beginselen. Er zijn namelijk Unierechtelijke beginselen waarvan de invloed op de nationale (bestuurlijke) procedures gering lijkt te zijn. Het verdedigingsbeginsel is een voorbeeld van een beginsel waarvan de invloed aanzienlijk kan zijn.20 Het onpartijdigheidsbeginsel of onafhankelijkheidsbeginsel zijn daarentegen voorbeelden van beginselen die in de jurisprudentie van het Hof van Justitie als zodanig, dat wil zeggen voor de instellingen van de EU, al nauwelijks een rol lijken te spelen.21 Dat geldt te meer ten aanzien van de in dat verband aan de nationale procedures te stellen eisen ten behoeve van de effectieve doorwerking van het Unierecht.22 Eerder onderzoek, zoals het onderzoek verricht in het kader van de derde evaluatie van de Awb, wijst ook uit dat met name het verdedigingsbeginsel en het motiveringsbeginsel van belang kunnen zijn.23. Dat onderzoek alsook enkele andere recente bijdragen op dit terrein worden in het onderstaande als leidraad gehanteerd. Aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming wordt in dit hoofdstuk geen afzonderlijke aandacht meer besteed, omdat in paragraaf 4.3.9 van hoofdstuk 4 reeds is ingegaan op het beginsel van effectieve rechtsbescherming in Unierechtelijke context.

Paragraaf 5.2 heeft betrekking op de uit het Unierecht te destilleren eisen van behoorlijke rechtspleging die van invloed kunnen zijn op de nationale (besluitvormings)procedures. In paragraaf 5.2.1 komt allereerst het verdedigingsbeginsel aan bod. Het motiveringsbeginsel wordt behandeld in paragraaf 5.2.2. Vervolgens wordt in paragraaf 5.2.3 kort aandacht besteed aan enkele andere beginselen van behoorlijke rechtspleging. Paragraaf 5.3 bevat tot slot een conclusie over de mogelijke invloed en reikwijdte van de door het Unierecht gestelde vereisten van behoorlijke rechtspleging voor de nationale bestuursrechtelijke procedures.