1.4.4 Beleidsruimte bij tenuitvoerlegging van sancties

Eén mogelijk veld dat niet moet worden begrepen onder de toepassing van het opportuniteitsbeginsel betreft de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Het is mogelijk om de verhouding tussen rechter en om zo te zien, dat de rechter vooral de toetsende instantie is van het om-beleid ten aanzien van de straftoemeting.1 In dat geval is het niet vanzelfsprekend dat een rechterlijke uitspraak verplicht ten uitvoer moet worden gelegd, maar kan die uitspraak eerder worden beschouwd als een machtiging die het om de bevoegdheid tot tenuitvoerlegging verleent. Het om zou dan een, wellicht beperkte, beleidsvrijheid hebben om een opgelegde vrijheidsstraf niet ten uitvoer te leggen, waarbij een redenering kan worden gevolgd analoog aan de bevoegdheidsverdeling omtrent de voorlopige hechtenis.2 Hulsman beschouwt het niet executeren van een vrijheidsbenemende straf niet als onrechtmatig, al acht hij een structurele toepassing daarvan nadelig voor de rechtszekerheid. Als oorzaken van de rechtmatigheidsvraag ten aanzien van het nietexecuteren ziet hij onder andere de op dat moment al sterk gegroeide centralisering van het strafrechtelijk beleid en de moeilijkheden voor officieren van justitie om hun vervolgingsbeleid af te stemmen op de plaatselijke cellencapaciteit.3

Als op deze manier beleidsruimte voor het om ten aanzien van de tenuitvoerlegging wordt gecreëerd, zou het opportuniteitsbeginsel ook het executiebeleid gaan bestrijken. Wanneer het om zo nadrukkelijk een spilfunctie krijgt toebedeeld in de strafrechtelijke handhaving, is het niet meer dan logisch dat het zijn coherente beleid ook wil laten uitstrekken tot de tenuitvoerlegging.4 Dat kan volgens ’t Hart ook afgeleid worden uit het jaarverslag van het om over 1981, waaruit blijkt dat het om gereflecteerd heeft op het thema van prioriteitstelling in verband met het gehele optreden van het om, van opsporing tot en met tenuitvoerlegging.5 Het opportuniteitsbeginsel zou met deze uitbreiding tot de tenuitvoerlegging een volgende, in de opsomming van ’t Hart de zesde, fase zijn ingegaan. Toch bevestigt dat jaarverslag expliciet dat er een plicht bestaat tot tenuitvoerlegging van opgelegde straffen.6 Als er toch beleidsruimte zou bestaan, kan het niet anders dan dat die sterk ingeperkt is, en meer in lijn zou zijn met een negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel dan met een positieve. Wanneer er echter in het geheel geen beleidsvrijheid bestaat kan het opportuniteitsbeginsel zich onmogelijk tot de tenuitvoerlegging uitstrekken.7 In de juridische literatuur wordt de executieplicht van de vrijheidsstraf vrijwel unaniem onderschreven,8 zij het dat een uitzondering wordt gemaakt voor pogingen om gratie te bevorderen en betalingsregelingen te treffen bij geldboetes.9 Voornaamste argument daarbij is de staatsrechtelijke verhouding tussen rechtsprekende en uitvoerende macht, die met zich mee zou brengen dat rechterlijke beslissingen, zeker in een publiekrechtelijke context als het strafrecht, dienen te worden uitgevoerd. Dat uitgangspunt is bovendien wettelijk uitgewerkt, onder andere in de artikelen 553v Sv.10 Ook wordt benadrukt dat rechter en samenleving erop moeten kunnen vertrouwen dat opgelegde sancties daadwerkelijk ten uitvoer worden gelegd.11

Ondanks de eensgezindheid in het afwijzen van een beleidsruimte voor het om bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, wordt wel enige toepassing van het opportuniteitsbeginsel in de executiefase gesignaleerd. Zo ziet Van de Pol, in zijn pleidooi voor grotere rechterlijke bemoeienis met de tenuitvoerlegging, een rol weggelegd voor het om om beroep in te stellen tegen plaatsingsbesluiten waarmee het Ministerie van Justitie afwijkt van het advies van de rechter. Hierbij zou het om een opportuniteitsbeslissing moeten nemen, waarbij het zowel rekening zou moeten houden met de belangen van het bestuur als met maatschappelijke en individuele belangen.12 Ook Kelk signaleert een behoefte aan meer beleidsinmenging door het om in de tenuitvoerlegging, zeker waar het lange vrijheidsstraffen betreft.13 Deze opvattingen geven vooral een wenselijkheidsoordeel weer. Bij de executie van andere dan vrijheidsstraffen bestaat wel degelijk enige beleidsruimte, bijvoorbeeld bij geldboetes. De invulling van de afhandeling van die boetes is echter op kritiek gestuit, onder andere wegens het ontbreken van een transparant beleid bij het vorderen van vervangende hechtenis bij niet-betaling.14 Ook bij de tenuitvoerlegging van strafbeschikkingen zijn er mogelijkheden voor beleid: daarbij bestaat namelijk geen executieverplichting, en is er dus ruimte voor het om om een al uitgevaardigde strafbeschikking alsnog in te trekken. Ten aanzien daarvan kan over toepassing van het opportuniteitsbeginsel gesproken worden, te meer daar ook het College van Procureurs-generaal zich op het standpunt stelt dat voor de intrekking van strafbeschikkingen aansluiting gezocht kan worden bij de Instructie sepotgronden.15

Hoewel er dus enkele argumenten zijn om te spreken van beleidsruimte in de executiefase, wordt dat aspect in dit onderzoek verder buiten beschouwing gelaten. Dat hangt samen met de keuze om het toepassingsbereik van het opportuniteitsbeginsel te beschouwen als beperkt tot opsporing en vervolging. Als het beslissen over de tenuitvoerlegging van sancties in veel gevallen al niet als strafvordering valt aan te merken,16 dan betekent dat onder meer dat het hier niet gaat om opsporing en vervolging. Bovendien is de betrokkenheid van het Openbaar Ministerie bij de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen recent onderwerp geweest van wetenschappelijk onderzoek,17 waardoor de noodzaak om op dit gebied nog iets toe te voegen, gering is. Die noodzaak bestaat misschien wel als het gaat om de justitiële samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie. Voor zover een Europese invloed op de beleidsvrijheid in dit verband relevant is, zou deze gebaseerd kunnen zijn op de verschillende instrumenten voor wederzijdse erkenning van strafrechtelijke sancties.18 De betekenis van het beginsel van wederzijdse erkenning voor het opportuniteitsbeginsel wordt behandeld in paragraaf 5.2.