12.2.3.4 Aansprakelijkheid van toezichthouders

In deze paragraaf zal de aansprakelijkheid van bestuursrechtelijke toezichthouders besproken. De reden daarvoor is dat dit de mogelijkheid tot vergelijken biedt ten opzichte van de aansprakelijkheid voor de tenuitvoerlegging van een vonnis van de civiele rechter. Daarnaast bevat het enquêterecht sporen van de gedachte dat overheidstoezicht op het beleid en de gang van zaken bij ondernemingen gewenst is. Daarbij werd zelfs gedacht aan een bestuursrechtelijke toezichthouder. Hoewel de ondernemingskamer uiteindelijk primair is vormgegeven als civiele rechter, doet het feit dat zij minder lijdelijk is dan de gewone civiele rechter denken aan een bestuursrechtelijke toezichthouder. Verwezen zij naar par. 2.3.2 en 3.3.2.

De vergelijking met de aansprakelijkheid van bestuursrechtelijke toezichthouders waar het in dit onderzoek om gaat, is niet de aansprakelijkheid jegens door het toezicht beschermde partijen vanwege gebrekkig toezicht op de onder toezicht staande partijen.1 Het gaat om het geval dat dat een toezichthouder maatregelen neemt, bijvoorbeeld het voorschrijven van een bepaalde gedragslijn door middel van het opleggen van een last onder dwangsom, en het desbetreffende besluit vervolgens wordt vernietigd en dat niet gerepareerd wordt (bijvoorbeeld met een nieuw, beter gemotiveerd, besluit).

In dat geval dient in civillibus te worden aangenomen dat de desbetreffende toezichthouder onrechtmatig heeft gehandeld jegens degene tot wie het besluit zich richt.2 Dit geldt zelfs wanneer de toezichthouder geen enkel verwijt treft.3 De Hoge Raad onderbouwt dit automatisme met procesrechtelijke argumenten. Ten eerste voorkomt het dat partijen opnieuw moeten strijden over een punt waaromtrent reeds is beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Ten tweede bevordert het de rechtseenheid doordat tegenstrijdige beslissingen van de burgerlijke rechter en bestuursrechter worden voorkomen. Ten derde is de bestuursrechter veel beter toegerust om zich over bestuursrechtelijke vragen te buigen dan de gewone civiele rechter.

In dit kader verdient ook de opmerking dat de Staat in zijn hoedanigheid van wetgever ook onrechtmatig handelt, indien hij een voorschrift uitvaardigt dat strijdig is met hogere regels en daarom onverbindend is.4 Het opleggen van regels die niet opgelegd hadden mogen worden, is dus onrechtmatig, ongeacht of dit gebeurt via wetgeving, of handhavingsbesluiten.

In de praktijk komt het zelden tot nooit voor dat degene die is benadeeld door ten onrechte opgelegde handhavingsmaatregelen niet de toezichthouder aanspreekt, maar de partij die deze ertoe heeft aangezet om handhavingsmaatregelen te nemen. Dat zal ongetwijfeld ook samenhangen met de praktische voordelen van het aanspreken van de toezichthouder. De toezichthouder (lees: de Staat, of andere staatsorganen met diepe zakken) biedt voldoende verhaal en tevens kan een beroep worden gedaan op de hiervoor besproken rechtspraak van de Hoge Raad.

Daarnaast is het ook niet evident dat sprake is van een onrechtmatige daad van de verzoeker tot handhaving, indien vervolgens ten onrechte handhavingsmaatregelen worden genomen door een bestuursrechtelijke toezichthouder. Het lijkt mij lastig om het daarvoor vereiste causale verband aan te tonen tussen het handhavingsverzoek en de genomen handhavingsmaatregelen. Een bestuursrechtelijke toezichthouder is namelijk allesbehalve lijdelijk en dient zelf nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.5 In dat kader dient de toezichthouder ook ambtshalve de evenredigheid van de te nemen handhavingsmaatregelen te waarborgen.6 De bestuursrechtelijke toezichthouder beschikt ook over verregaande bevoegdheden om de benodigde informatie in te winnen.7 Een bestuursrechtelijke toezichthouder heeft derhalve een eigen verantwoordelijkheid om te voorkomen dat ongegronde handhavingsverzoeken leiden tot ongegronde handhavingsmaatregelen. Een burger die om handhaving verzoekt, mag er op vertrouwen dat de toezichthouder die verantwoordelijkheid neemt en het kan deze verzoeker in de regel niet verweten worden dat het bestuursorgaan dat heeft verzuimd.

In voorkomende gevallen zal het niettemin onrechtmatig kunnen zijn om een handhavingsverzoek te doen. Bijvoorbeeld, indien het handhavingsverzoek opzettelijk is gebaseerd op onjuiste informatie.8