1.2.1 Autonomie van de leraar bij het geven van onderwijs

Nederland kampt met een groot tekort aan leraren en de leraren die aan het werk zijn, ervaren een hoge werkdruk.1 Dit draagt bij aan een vicieuze cirkel waarin de werkdruk van de overgebleven leraren blijft toenemen en het beroep van leraar steeds minder aantrekkelijk wordt. Ondertussen zijn de verwachtingen van het onderwijs en de leraren hoog, maar de beheersing van rekenen en taal van jongeren loopt terug. Dit is problematisch omdat juist deze vaardigheden essentieel zijn voor de beheersing van andere vakken. Begrijpelijkerwijs wordt naar leraren gekeken om dit probleem op te lossen. Zo zouden volgens de Onderwijsraad taal- en rekenvaardigheid in alle vakken verankerd moeten worden en de toetsing van aanstaande leraren op deze vakken gedurende de lerarenopleiding moeten worden verstevigd.2 Daarnaast wordt van de al zo drukke leraren niet alleen verwacht dat zij beter gaan lesgeven in de vakken die van oudsher thuis horen in het onderwijs, maar ook dat zij steeds meer maatschappelijke thema’s in het onderwijs betrekken. Zo moet het onderwijs sinds 2021 actief burgerschap bevorderen, mede door het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens.3 Ook zou circulariteit en duurzaamheid een vaste plaats in het onderwijs moeten krijgen, zodat jongeren kunnen bijdragen aan het oplossen van het klimaatprobleem4 en wordt ervoor gepleit dat scholen de digitale geletterdheid van hun leerlingen gaan vergroten, omdat leerlingen momenteel onvoldoende digitaal vaardig zouden zijn.5

Hoe deze thema’s in het onderwijs worden verwerkt, is in belangrijke mate aan de leraren. Leraren hebben een zekere mate van autonomie om het onderwijs vorm te geven. Hiermee geven zij structuur aan de lessen, brengen zij de stof over aan de leerling, bewaren zij de orde in de klas, begeleiden zij de leerling en toetsen zij of de leerling de onderwijsdoelen heeft behaald. Een zekere mate van autonomie is noodzakelijk om onderwijs te geven, onderwijs is immers maatwerk. Er zijn dan ook leraren nodig met autonomie die aan de hand van een onderwijsprogramma de lessen vormgeven, inspelen op concrete situaties in de klas en het onderwijs aanpassen naargelang de behoeften van de leerling(en). Het onderwijs kan niet precies in regels of procedures worden gegoten. Daarnaast geeft autonomie het beroep van leraar betekenis en maakt dit dat de leraar zich kan blijven ontwikkelen.

Hoe ver de autonomie van de leraren reikt, is echter niet duidelijk. Autonomie levert immers per definitie een diffuse situatie op. Degenen aan wie autonomie toekomen, bepalen zelf welke invulling zij aan de gegeven ruimte geven. Hierdoor kunnen leraren keuzes maken die verschillen naargelang de leerling die het betreft. De autonomie van leraren is echter niet onbegrensd. Zij zijn immers professionals die zich onder meer moeten houden aan wet- en regelgeving, de regels van het bevoegd gezag en de professionele standaard. Uit deze standaard vloeit bijvoorbeeld voort dat leraren een voorbeeldfunctie hebben ten opzichte van hun leerlingen en dat zij verantwoordelijk zijn voor hun veiligheid. Zo mocht een leraar ontslagen worden nadat hij zijn leerlingen achterliet, terwijl iedereen binnen moest blijven, omdat in de buurt een terroristische aanslag was gepleegd.6 Hoewel aan de leraren autonomie toekomt, rusten er dus ook een aantal verantwoordelijkheden op hen en moeten zij zich houden aan de geldende regels. De autonomie die aan de leraren toekomt, is dan ook een vrijheid binnen bepaalde kaders. Ten slotte wordt de mate waarin de leraar aanspraak kan maken op autonomie ook bepaald door zijn omgeving; de leraar werkt immers niet in een vacuüm, maar juist in een sociale omgeving waarin hij ook rekenschap moet geven van het bevoegd gezag en de leerling en zijn ouders. De autonomie van de leraar heeft dan ook een relationele dimensie.

Zoals hiervoor geschetst komt aan de leraren autonomie toe; het is immers onmogelijk om het onderwijs vooraf met allerlei regels en procedures helemaal dicht te regelen. De vrijheid van onderwijs, zoals vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet, komt echter tegenwoordig doorgaans toe aan het bevoegd gezag waarvoor de leraren werkzaam zijn. De autonomie van de leraren kan dan ook botsen met deze vrijheid van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag is daarnaast de normadressaat van de wetgever, ontvangt de bekostiging, is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs, heeft een rechtsverhouding met de leerling en is voorwerp van toezicht. Vanuit het perspectief van artikel 23 van de Grondwet en de onderwijswetten speelt de leraar hierin een ondergeschikte rol. Over de leraar zijn voornamelijk regels gesteld die zien op zijn bevoegdheid en bekwaamheid om onderwijs te geven. Daarnaast is geregeld dat de leraar onder meer verantwoordelijkheid draagt voor het pedagogisch proces in de school, maar dat hij over deze zeggenschap afspraken moet maken met het bevoegd gezag.7 De leraar heeft dan ook nauwelijks een juridisch eigenstandige positie in de onderwijsregelgeving.

In 2016 heeft de wetgever met de Wet beroep leraar de positie van de leraar verstevigd in de onderwijswetten die zien op het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs.8 In deze wetten is vastgelegd dat de leraar beschikt over voldoende vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische zeggenschap, over onder meer de inhoud van de lesstof.9 Hoe deze zeggenschap wordt vormgegeven, leggen het bevoegd gezag en de leraren van de betreffende school vast in een professioneel statuut. Tot 2022 had bij het maken van afspraken in het professioneel statuut de door de beroepsgroep opgestelde professionele standaard van de leraar betrokken moeten worden, deze standaard is evenwel nooit in werking getreden.10 De gedachte achter deze standaard was dat de beroepsgroep van leraren een mate van vrijheid zou hebben om zelf te bepalen aan welke standaarden de beroepsuitoefening zou moeten voldoen. Een dergelijke eenvormige geschreven professionele standaard is voor leraren evenwel (nog) niet tot stand gekomen. De Onderwijscoöperatie waarin de beroepsgroep was verenigd, werd in 2017 opgeheven toen hiervoor onder leraren onvoldoende draagvlak bleek te bestaan. Bij initiatiefwet is vervolgens ook uit de onderwijswetten geschrapt dat bij het opstellen van een professioneel statuut de professionele standaard in acht genomen moet worden.11 Hoe de zeggenschap van de leraar wordt vormgegeven, was en blijft nu dus met name afhankelijk van de afspraken die op de betreffende school onderling gemaakt worden in het professioneel statuut. De juridische invulling van de zeggenschap of autonomie van de leraar staat dan ook nog in de kinderschoenen.

In het hoger onderwijs is dit anders: daar kan de leraar aanspraak maken op academische vrijheid. Deze vrijheid vloeit mede voort uit de vrijheid van meningsuiting en is vastgelegd in verschillende mensenrechtenverdragen en de Whw.12 De leraar in het hoger onderwijs heeft een grote mate van vrijheid om, aan de hand van zijn wetenschappelijke opvattingen, de inhoud van zijn onderwijs te bepalen. Ook deze vrijheid is evenwel niet onbegrensd.

Hoewel de juridische invulling van de autonomie van de leraar in de verschillende onderwijssectoren verschilt, is duidelijk dat de leraar in de praktijk binnen bepaalde kaders in meer of mindere mate autonomie heeft om het onderwijs zelf nader vorm te geven. Deze autonomie komt niet alleen toe aan de individuele leraar, maar ook aan het team van leraren dat gezamenlijk het onderwijs verzorgt. In het vervolg wordt ten behoeve van de leesbaarheid over de leraar in enkelvoud gesproken, hier kan evenwel ook een team van leraren onder verstaan worden. Op autonomie in teamverband wordt dieper ingegaan in § 2.4.6 en § 3.5.5 Met de leraar wordt tevens niet enkel bedoeld diegene die lesgeeft in het primair en voortgezet onderwijs, maar ook de docent in het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs. Leraar is dan ook een verzamelterm voor diegene of diegenen die individueel of gezamenlijk lesgeven in deze verschillende sectoren.

De autonomie van de leraar kan zorgen voor spanningen met onder meer het bevoegd gezag en de leerling. Met bevoegd gezag wordt bedoeld de rechtspersoon die de school in stand houdt of het bestuursorgaan die de school bestuurt (zie hierover uitgebreider § 4.2) en met de leerling wordt zowel de leerling in het primair en voortgezet onderwijs bedoeld als de student in het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs. Spanning tussen de leraar met autonomie en het bevoegd gezag ontstaat enerzijds doordat het bevoegd gezag primair verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het onderwijs, maar voor de precieze invulling van dit onderwijs afhankelijk is van een leraar aan wie een zekere mate van autonomie toekomt. Anderzijds verhoudt het idee dat aan de leraar autonomie toekomt zich slecht met de werkgever/werknemer-relatie die tussen de leraar en het bevoegd gezag bestaat. Het bevoegd gezag kan op grond van die verhouding immers aan de leraar instructies geven, die de leraar als goed werknemer moet opvolgen. Ook tussen de leerling en de leraar kan spanning ontstaan door de autonomie die aan de leraar toekomt. Inherent aan het geven van onderwijs is dat de leraar een machtspositie heeft ten opzichte van de leerling. Hij geeft de lessen vorm, legt de stof uit, corrigeert en straft de leerling en toetst of de leerling de stof heeft begrepen. Uitgangspunt hierbij is dat hij dit alles doet in het belang van de leerling. Spanning ontstaat evenwel als de leerling het bijvoorbeeld oneens is met de wijze waarop hij onderwijs krijgt of de wijze waarop zijn onderwijsprestaties zijn beoordeeld. Hij is dan afhankelijk van de leraar die autonoom lesgeeft en beoordeelt. Gezien het belang van de autonomie van de leraar, de beperkte juridische inbedding hiervan en de spanningen die dit kan opleveren met onder meer het bevoegd gezag en de leerling, is het van belang de autonomie van de leraar nader te onderzoeken.