3.9 TUSSENCONCLUSIE

In dit hoofdstuk is het wettelijk kader van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden geanalyseerd. Het beheerplan is door de wetgever bedoeld als een implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl en dient ter bescherming van Natura 2000-gebieden. Ingevolge artikel 6 Hrl bestaat voor Lidstaten de mogelijkheid om voor dat doel van plannen gebruik te maken. Het rechtsfiguur beheerplan maakt sinds 1 oktober 2005 onderdeel uit van de Nbw 1998 maar vormt geen rustig bezit. Sinds 2005 is de wettelijke regeling voor het beheerplan een aantal keren ingrijpend gewijzigd. Dit heeft onder meer geleid tot verschuiving van de doelstelling van dit plan. Het reguleren van bestaand gebruik lijkt de belangrijkste functie van het beheerplan. De oorspronkelijke functie, het vastleggen van instandhoudingsmaatregelen, is naar de achtergrond verdwenen. De Nbw 1998 bevat maar een beperkt aantal voorschriften met betrekking tot de vorm en de inhoud van het beheerplan. Het Ministerie van LNV (thans: het Ministerie van EZ) heeft een Handleiding beheerplannen vastgesteld. Deze handleiding is echter niet in rechte afdwingbaar. Het beheerplan is evenmin in rechte afdwingbaar en de Nbw 1998 voorziet niet in een bevoegdheidsgrondslag voor het opnemen van algemeen verbindende voorschriften in een beheerplan. Indien een eigenaar of gebruiker van een Natura 2000-gebied weigert een instandhoudingsmaatregel uit te voeren is de inzet van andere instrumenten nodig om de uitvoering van het beheerplan af te dwingen. De uitvoering van negatieve instandhoudingsmaatregelen kan worden geborgd met behulp van de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 en de toets van artikel 19j, eerste lid Nbw 1998. Het afdwingen van positieve instandhoudingsmaatregelen is problematisch, in de Nbw 1998 ontbreekt een generiek instrument om dat doel te realiseren. Daarvoor is de inzet van andere instrumenten, zoals subsidieovereenkomsten en voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan nodig.

Het is de bedoeling om de Nbw 1998 op termijn te vervangen door de Wet natuurbescherming. Alhoewel de definitieve vorm en inhoud van deze wet moeten worden afgewacht, is het wel mogelijk om enkele voorlopige conclusies te trekken. De Wet natuurbescherming bevat minder regels en de ‘nationale koppen’ (voor zover aanwezig) worden verwijderd. De functies en de juridische status van het beheerplan blijven ongewijzigd. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om de inhoud van een beheerplan op te nemen in andere plannen en programma’s. De praktische betekenis van die mogelijkheid is vanwege het rechtskarakter van die plannen beperkt.

Tot op heden zijn nog maar weinig beheerplannen vastgesteld. Dit heeft te maken met het karakter en de complexiteit van de aanwijzingsprocedure voor Nederlandse Natura 2000-gebieden. Verdere vertraging ontstaat door de verwerking van de doelstellingen van de PAS en Krw. De belangrijkste verklaring voor het achterblijvende aantal beheerplannen vormt het streven om het bestaand gebruik in en rond Natura 2000-gebieden zo veel mogelijk in een beheerplan vast te leggen. Dit is vooral problematisch waar het vormen van bestaand gebruik betreft die tegengesteld zijn aan elkaar of vormen van bestaand gebruik met mogelijke verslechterende of significant verstorende effecten op de kwalificerende habitats en soorten in een Natura 2000-gebied.

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden vormt geen volledige implementatie van artikel 6 Hrl. De uitvoering van het beheerplan (inclusief de daarin opgenomen instandhoudingsmaatregelen) is niet in rechte afdwingbaar. Wel is het bij de beoordeling van een aanvraag voor een Nbw 1998-vergunning, en het vaststellen van een (ruimtelijk) plan, verplicht om rekening te houden met het beheerplan. De uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen in een beheerplan kan alleen worden geborgd met behulp van andere instrumenten in de Nbw 1998 (artikel 19d, 19j en 20 Nbw 1998) en in sectorale wetten (artikel 3.1 Wro). Zonder de inzet van genoemde instrumenten bestaat de kans dat de bescherming van de Nederlandse Natura 2000-gebieden in gevaar komt. In het uiterste geval kan dit ten koste gaan van de doelstelling van artikel 6 Hrl: het behouden of het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten in de Natura 2000-gebieden.