II.2.6.3 De leidinggevende als adressaat van milieunormen

Om te beginnen de milieudelicten uit het commune strafrecht: artikelen 173a en 173b Sr. Deze artikelen verbieden kort gezegd het wederrechtelijk op of in de bodem, lucht of water brengen van een stof, waardoor gevaar voor de openbare gezondheid of levensgevaar te duchten is. Uit de algemene strekking van het verbod (“Hij die …”) kan worden opgemaakt dat dit verbod geldt voor iedereen, inclusief personen die handelen in de hoedanigheid van leidinggevende van een onderneming.

Verder werd in de bestudeerde rechtszaken ook regelmatig het schenden van Wm-normen met betrekking tot afvalstoffen tenlastegelegd. Veel van deze normen zijn ruim, zo niet tot eenieder gericht. Bijvoorbeeld, het verbod om afvalstoffen waarop de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen van toepassing is, ‘over te brengen’ op een manier die in strijd is met het belang van de bescherming van het milieu (art. 10.60 Wm) is een algemeen delict.1 Een ander voorbeeld van een tot eenieder gerichte afvalstoffennorm, kan worden gevonden in artikel 10.37 lid 1 en 2 Wm. Deze bepalingen bevatten een algemeen geformuleerd verbod tot de afgifte van gevaarlijke bedrijfsafvalstoffen aan een persoon die niet tot ontvangst van deze stoffen bevoegd is.2 Hoewel de ontvanger van de afvalstoffen een bepaalde kwaliteit moet hebben, geldt het afgifteverbod voor iedereen, dus ook leidinggevenden.

Artikel 10.1 lid 1 t/m 3 Wm bevat zorgplichten voor handelingen met afvalstoffen. De kwalitatieve bestanddelen van deze zorgplichten (als ze die al hebben) zijn enigszins ongemakkelijk geformuleerd, en kunnen vragen oproepen met betrekking tot normadressaatschap. Ik begin met de zorgplicht van artikel 10.1 lid 3 Wm, de bepaling luidt als volgt: “[h]et is een ieder verboden bedrijfsmatig of in een omvang of op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten, indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.”

Deze zorgplicht ziet dus op handelingen3 met betrekking tot afvalstoffen die een bedrijfsmatige omvang hebben. De formulering van de bepaling doet vermoeden dat het gaat om een algemeen delict. De delictsgedraging wordt immers voorafgegaan door het onbepaalde voornaamwoord ‘een ieder’. In de tweede nota van wijziging van de Wet milieubeheer bepaalt de wetgever echter dat “artikel 10.1, derde lid, [zich] richt (..) tot degenen die beroeps- of bedrijfsmatig handelingen met afvalstoffen verrichten.”4 De zorgplicht is dus minder ruim geadresseerd dan de formulering doet vermoeden, maar toch kunnen natuurlijke personen met een leidinggevende functie binnen een onderneming worden aangemerkt als adressaat van deze norm.

Lid 2 luidt als volgt: “[h]et is een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan, verboden handelingen met betrekking tot die afvalstoffen te verrichten of na te laten, waarvan hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.” Zoals eerder aangegeven is discussie mogelijk over de vraag of artikel 10.1 lid 2 een algemeen delict is met een onpersoonlijke omstandigheid als objectief bestanddeel, of dat de wetgever met de zinsnede ‘een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan’ een specifieke groep wenst te adresseren. Voor het antwoord op de vraag of leidinggevenden adressaat zijn van deze norm, hoeft deze discussie echter niet te worden beslecht. In de wetsgeschiedenis is de volgende overweging te vinden: “[a]rtikel 10.1, tweede lid, richt zich, (..) tot een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan. Ten aanzien van de normadressaat is ook hier de beperking van beroeps- en bedrijfsmatig handelen geschrapt.”5 Uit een voorafgaande alinea is op te maken dat de werkingssfeer lid 2 zelfs is verruimd tot particuliere huishoudens.6 De formulering van de bepaling en de wetsgeschiedenis bij dit artikel geven geen aanleiding om te veronderstellen dat de wetgever met ‘een ieder bij wie afvalstoffen ontstaan’ een nog specifiekere doelgroep in gedachten had, zoals de eigenaar van het erf waarop het afval ontstaat of de persoon die verantwoordelijk is voor de productie van het afval. Gelet op deze ruime adressering en bij gebrek aan aanwijzingen die wijzen op een specifiekere normadressaat, kan mijns inziens worden aangenomen dat de zorgplicht van artikel 10.1 lid 2 Wm ook geldt voor leidinggevenden. Immers, als zelfs particulieren een zorgplicht hebben voor een verantwoorde omgang met het afval dat zij produceren, dan mag ook worden verwacht van een leidinggevende die zeggenschap heeft over de afvalstromen binnen een onderneming dat hij er zorgvuldig mee omgaat.

Artikel 10.1 lid 1 Wm bevat ten slotte een algemene zorgplicht voor de omgang met afvalstoffen: “Een ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.” Net als bij de zorgplicht uit lid 2, is ook bij deze zorgplicht discussie mogelijk over de vraag of de eerste zinsnede moet worden uitgelegd als een kwalitatief bestanddeel of dat het gaat om objectieve omstandigheden die zijn verpakt in adresserende woorden. Maar ook hier kan die discussie in het midden blijven. Gelet op de formulering van deze bepaling en de opmerkingen van de wetgever bij deze zorgplicht, hoeft er mijns inziens niet aan te worden getwijfeld dat een leidinggevende (die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan) gehouden is om de maatregelen te nemen of na te laten die worden genoemd in de tweede zinsnede.

Ook artikel 10.2 bevat verplichtingen met betrekking tot afvalstoffen. Lid 1 luidt als volgt: “Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze – al dan niet in verpakking – buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.” In zijn conclusie bij het Groenafval-arrest gaat AG Vegter op zoek naar de normadressaat van deze bepaling. Daarvoor kijkt hij onder meer naar de definitie van ‘afvalstoffen’ in artikel 1.1 lid 1 Wm, die luidt: “alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”. Op basis hiervan komt Vegter tot de slotsom dat de verplichting van artikel 10.2 lid 1 Wm zou zijn geadresseerd aan de ‘houder van afvalstoffen’.7

Voor deze opvatting heb ik geen steun gevonden in de literatuur of jurisprudentie, en ik meen dat Vegter hiermee onterecht een (impliciet) kwalitatief bestanddeel in artikel 10.2 lid 1 Wm leest. Mijns inziens kan de adressering van een specifieke verplichting in de Wm met betrekking tot afvalstoffen (zoals het verbod in 10.2 lid 1 Wm) niet worden gevonden in de algemene definitie van afvalstoffen in artikel 1.1 lid 1 Wm. Een dergelijke redenering impliceert dat elke bepaling in de Wm waarin het begrip ‘afvalstoffen’ wordt genoemd een kwaliteitsdelict is dat alleen kan worden gepleegd door de ‘houder van afvalstoffen’. Dat lijkt me onjuist, de wetgever heeft immers niet voor niets gekozen om sommige bepalingen te beginnen met ‘een ieder’. Bovendien zijn er ook kwaliteitsdelicten in Hoofdstuk 10 Wm die expliciet zijn geadresseerd aan een ander dan de ‘houder van afvalstoffen’.8 Volgens mij moet per afvalstoffennorm worden bezien of deze een specifieke adressaat heeft, en wanneer hierover niets is geregeld in de wetstekst of wetsgeschiedenis – zoals het geval is bij art. 10.2 lid 1 Wm – geldt de norm in principe voor een ieder.9

Artikel 13 Wbb behelst een verplichting om maatregelen te nemen om milieuschade te voorkomen of te beperken. De verplichting is gericht tot ‘ieder die op de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 Wbb en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast’.10Artikelen 6 tot en met 11 Wbb geven een grondslag voor verdere regulering bij AMvB.11 Een leidinggevende is dus slechts normadressaat van artikel 13 Wbb (en dus slechts dan verplicht om de bedoelde maatregelen te nemen), wanneer deze in strijd heeft gehandeld met een bepaling krachtens artikel 6 tot en met 11 Wbb.12 Het schenden van een bepaalde verplichting (in dit geval die uit 6 t/m 11 Wbb) kan dus leiden tot nieuwe verplichtingen (die uit 13 Wbb).

Een ander voorbeeld betreft artikel 19 lid 1 Meststoffenwet. Dit artikel bepaalt dat het verboden is voor de landbouwer om meer varkens te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht. Met landbouwer bedoelt de wetgever ‘een natuurlijk persoon, rechtspersoon of samenwerkingsverband dat enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf ’.13 Mijns inziens volgt hieruit dat een natuurlijk persoon die leiding geeft aan werkzaamheden gerelateerd aan landbouw binnen een agrarisch bedrijf ook normadressaat is van artikel 19 lid 1 Msw.14

In het nader te bespreken Tankstation-arrest meent de eigenaar van een tankstation dat niet hij maar (slechts) de exploitant van het tankstation kan worden aangemerkt als drijver van het tankstation. 19 Net zo betoogt een eigenaar en enig bestuurder van een bedrijf dat onder meer asbesthoudend afval opslaat en exporteert, dat niet hij, maar de failliete rechtspersoon of de eigenaar van het onroerend goed als drijver verantwoordelijk is voor de naleving van de vergunningsvoorschriften.20 In weer een andere asbestzaak probeert de natuurlijke persoon ook het drijverschap af te schuiven op de rechtspersoon.21 In geen van de drie zaken slaagt het betoog, de rechter meent telkens – terecht – onder verwijzing naar de feitelijke zeggenschap van de verdachte natuurlijke personen dat ze kunnen worden aangemerkt als drijver, en dus als normadressaat van de geschonden voorschriften.