2.1 Noodzakelijk vertrouwen dat in een verdrag is gematerialiseerd

Het vertrekpunt voor het vertrouwensbeginsel is de gedachte dat internationale samenwerking het niet kan stellen zonder ten minste een minimum aan vertrouwen over en weer. Het gaat in eerste instantie om betrekkelijk abstract geformuleerd vertrouwen, namelijk om vertrouwen in ‘de deugdelijkheid van elkaars rechtssysteem’1 of ‘in de rechtspleging van de rechtshulppartner’.2

Dat noodzakelijke vertrouwen materialiseert zich vervolgens vooral in rechtshulpverdragen. Zoals Swart het in de context van het uitleveringsrecht3 zegt: ‘Een uitdrukking van dit vertrouwen is het uitleveringsverdrag.’4

Discussie bestaat over de relatie tussen vertrouwensbeginsel en verdrag. Daarmee wordt hier nog niet gedoeld op de meer praktische uitwerking van het vertrouwensbeginsel en de grenzen die bij toetsing van een rechtshulpverzoek in acht dienen of plegen te worden genomen. Hier gaat het enkel nog over de basale en deels terminologische vraag op welk moment de term ‘vertrouwensbeginsel’ gehanteerd wordt voor de rol die vertrouwen bij interstatelijke samenwerking speelt. Concreter vertaald gaat het dan om het volgende: betreft het vertrouwensbeginsel de notie dat alleen wordt samengewerkt als er ten minste een minimum aan vertrouwen bestaat of gaat het pas om het vertrouwensbeginsel wanneer er, bijvoorbeeld vanwege een gesloten verdrag, een rechtsregel wordt aangenomen dat een aangezochte staat zich terughoudend opstelt bij de toetsing van een verzoek? De eerste variant kan worden gezien als een ontologisch opgevat vertrouwensbeginsel, maar die kan ook al normatief werken. De tweede opvatting betreft in elk geval een normatief beginsel. In de literatuur is steun te vinden voor beide standpunten. Hoewel daarin het vertrouwensbeginsel vooral wordt gezien als uitkomst van bijvoorbeeld een geldend verdrag, en dus vooral de tweede variant lijkt te worden ondersteund,5 is ook steun voor de eerste variant te vinden.6 Het onderscheid is echter niet zonder betekenis. In de eerste variant is het vertrouwensbeginsel vooral een beginsel dat, als het al normatief wordt gebezigd, samenwerking beperkt (samenwerking is alleen aan de orde indien vertrouwen kan worden vastgesteld), terwijl toepassing van het beginsel in de tweede variant de samenwerking vooral vereenvoudigt (als het vertrouwen eenmaal is gebleken, bijvoorbeeld doordat een verdrag is gesloten, wordt de concrete samenwerking niet of terughoudend getoetst). Zo bezien betreft het beroep dat in veel concrete gevallen door de autoriteiten of de rechter op ‘het’ vertrouwensbeginsel wordt gedaan dat beginsel in de tweede variant.

De vraag is dus of gelding van het vertrouwensbeginsel gevolg is van de gelding van een verdrag of dat het vertrouwensbeginsel ook zonder verdrag bestaat. Bij de beantwoording van die vraag is het belangrijk in het oog te houden dat het vertrouwensbeginsel in de kern op twee verschillende manieren een norm kan inhouden. De meest gangbare norm die op het vertrouwensbeginsel wordt gebaseerd is de terughoudendheid waartoe een aangezochte staat zich in meer of mindere mate gehouden voelt bij de toetsing van een verzoek. Deze norm richt zich derhalve tot de bij de toetsing en uitvoering van een verzoek betrokken autoriteiten. Een andere norm is basaler en gaat vooraf aan het hiervoor besprokene, te weten de gedachte dat samenwerking enkel kan plaatsvinden wanneer ten minste een minimum aan vertrouwen bestaat. Die norm kan zich wellicht tot de bij een concreet verzoek betrokken autoriteiten richten, maar komt toch vooral tot uiting bij de vraag of met een bepaalde staat een structurelere rechtshulprelatie dient te worden aangegaan. Helemaal los van elkaar staan deze twee niet: is in abstractere zin aangenomen dat vertrouwen bestaat in een bepaald land, dan biedt dat meer ruimte voor terughoudendheid bij de toetsing van een concreet verzoek. Is het vertrouwen niet in abstracte zin tot uitdrukking gekomen, dan zal minder snel worden aangenomen dat bij de toetsing van een verzoek terughoudend dient te worden betracht.

Dit laatste mechanisme is treffend terug te vinden in artikel 552k Sv, dat expliciet het onderscheid maakt tussen een op een verdrag gegrond verzoek om kleine rechtshulp en een zodanig niet op een verdrag gegrond verzoek. In het eerste geval, het verzoek is gegrond op een verdrag, bepaalt lid 1 van genoemd artikel dat aan het verzoek ‘zoveel mogelijk het verlangde gevolg [wordt] gegeven’, terwijl in het tweede geval, het verzoek is niet gegrond op een verdrag, ‘aan het verzoek wordt voldaan, tenzij de inwilliging in strijd is met een wettelijk voorschrift of met een aanwijzing van de Minister van Justitie’ (lid 2). De ruimte om een verzoek af te wijzen is aldus veel kleiner wanneer het is gebaseerd op een verdrag. De nauwe samenhang van het vertrouwensbeginsel met het principe dat verdragen moeten worden nageleefd, klassiek aangeduid met de frase pacta sunt servanda, blijkt uit de toevoeging in lid 2 dat het daar geformuleerde criterium ook van toepassing is ‘in gevallen waarin het toepasselijke verdrag niet tot inwilliging verplicht’. Een belangrijke vraag, die in dit boek nog aan de orde zal komen, is of tussen de twee gevallen van lid 2 een verschil in benadering bestaat en dient te bestaan. Is er bij de beoordeling van een rechtshulpverzoek meer tussen hemel en aarde dan de legalistische norm dat het verdrag dient te worden nageleefd? Het hiervoor gegeven voorbeeld betreft kleine rechtshulp, maar de vraag kan elke vorm gelden zo lang geen strikte (grond)wettelijke verdragseis bestaat. Dient een verzoek tot een vorm van samenwerking in gevallen waarin wél een verdrag op het betreffende terrein is gesloten, maar dat verdrag niet tot (exact) deze van samenwerking dwingt, anders – ruimhartiger – te worden beoordeeld dan een verzoek afkomstig van een staat waarmee op het betreffende terrein helemaal geen verdragsrelatie geldt?

Ik roep hier in herinnering de in hoofdstuk 1 gekozen invulling van de begrippen vertrouwensbeginsel en vertrouwen. Het vertrouwensbeginsel is eerder omschreven als het geheel van ontologische en normatieve principes die ten aanzien van het vertrouwen in verband met interstatelijke strafrechtshulp plegen te worden gehanteerd. Vanuit die gedachte is de vaststelling dat rechtshulp alleen pleegt te worden verleend bij het bestaan van ten minste een minimum aan vertrouwen al een uiting van het vertrouwensbeginsel: het is de meest basale juridische vertaling van de relatie tussen het sociaalwetenschappelijke begrip vertrouwen en het daarop gebaseerde handelen. Men zou bijvoorbeeld een overzicht kunnen maken van de landen in de wereld waarmee Nederland op enig moment en op enige wijze strafrechtelijk heeft samengewerkt of nog altijd samenwerkt. Met sommige staten zal Nederland altijd al nauw hebben samengewerkt, met andere is de samenwerking bekoeld of juist geïntensiveerd en er zullen ongetwijfeld ook staten zijn waarmee in het geheel niet is of wordt samengewerkt. En hoewel vooral het niet-samenwerken ook andere, meer toevallige redenen kan hebben,7 zal een categorisch niet-samenwerken vaak kunnen worden verklaard uit een (volledig) gebrek aan vertrouwen. Zo is momenteel uitlevering aan een land als Noord-Korea in wezen ondenkbaar.8 Deze verschijningsvorm zal worden aangeduid als de descriptieve werking van het vertrouwensbeginsel. Die relatie wordt veelal tot norm verheven: het vertrouwensbeginsel krijgt daarmee een tweede uitingsvorm, namelijk dat rechtshulp alleen dient te worden verleend bij het bestaan van ten minste een minimum aan vertrouwen. Men kan zich bijvoorbeeld voorstellen dat de ambtenaar die over een rechtshulpverzoek heeft te oordelen een instructie met normen heeft waaraan dient te worden getoetst en dat één van deze normen het in de verzoekende staat gestelde vertrouwen betreft. Voordat wordt samengewerkt (het verzoek wordt ingewilligd) dient dan eerst te worden beoordeeld of het rechtsstatelijke gehalte van de verzoekende staat toereikend is, en die staat dus voldoende wordt vertrouwd om tot samenwerking te komen. Deze vorm wordt aangeduid als de normatief-voorwaardelijke werking van het vertrouwensbeginsel.9

Die norm kan worden vertaald in een verdragseis: in wet of constitutie wordt vastgelegd dat het bestaan van een verdrag voorwaarde is voor het verlenen van een bepaalde vorm van rechtshulp.10 Deze verdragseis kan worden gezien als een intrastatelijke verbijzondering van het interstatelijk geldende vertrouwensbeginsel.11 Een verdragseis concretiseert (eenzijdig, namelijk alleen voor de staat die zichzelf die eis oplegt) de norm, die het vertrouwensbeginsel in normatief-voorwaardelijke zin dicteert, te weten dat enkel wordt samengewerkt indien tussen staten voldoende vertrouwen bestaat; het nationale recht van een staat bepaalt dan dat alleen kan worden samengewerkt met een andere staat indien sprake is van voldoende en structureel vertrouwen in die andere staat, welk vertrouwen dient te blijken uit het bestaan van een verdrag. De verdragseis waarborgt daarmee dat het vertrouwen er is dat er voor samenwerking moet zijn.12 Die waarborg kan chronologisch worden opgevat: een verdragseis noopt tot een toetsing van het vertrouwen vooraf en in abstracto.13 Ook kan worden gezegd dat door het stellen van de verdragseis de wetgever enige bemoeienis houdt met het aannemen van vertrouwen in een andere staat. Verdragen dienen immers te worden geratificeerd, de toetsing van het vertrouwen bij de beoordeling van een concreet verzoek is primair in handen van het bestuur, doorgaans de Minister van Veiligheid en Justitie.

Met de verdragseis hangt sterk samen, maar is niet te vereenzelvigen, het mechanisme dat bestaand vertrouwen zich vertaalt in een verdrag. Als een verdragseis geldt, moet immers het bestaande vertrouwen worden vertaald in een verdrag, maar ook zonder verdragseis kan een verdrag worden gesloten, welk verdrag dan toch als belichaming van bestaand vertrouwen wordt gezien, zij het min of meer onverplicht. Naast rechtshulpverdragen kunnen er andere volkenrechtelijke gronden zijn voor vertrouwen, waarbij met name valt te denken aan mensenrechtenverdragen.14 Reeds hier kan een verduidelijking worden aangebracht: waar volgens deze redenering het bestaan van vertrouwen vooraf dient te gaan aan het sluiten van een rechtshulpverdrag, kan dat bij het bestaan van een mensenrechtenverdrag omgekeerd zijn: niet reeds voorafgaand aan, maar veeleer door de het bestaan van een dergelijk verdrag is er sprake van onderling vertrouwen.