3.2.1 Onrechtmatige daad

Het aansprakelijkheidsrecht richt zich op de vraag of er reden is om iemand anders dan de gedupeerde de schade te laten vergoeden. De belangrijkste rechtsgrond is de onrechtmatige daad zoals omschreven in art. 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Als iemand toerekenbaar onrechtmatig jegens een ander handelt en hierdoor schade optreedt, is die eerste ander verantwoordelijk voor het vergoeden van deze schade, en dus aansprakelijk. Voor de beoordeling van onrechtmatig handelen kent het recht het relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW): de geschonden norm moet als bedoeling hebben gehad om schade te voorkomen. De omvang van de schadevergoeding kan worden bepaald op grond van afdeling 6.1.10 BW, waar onder meer wordt ingegaan op de soorten schade die in aanmerking komen voor vergoeding, de rol die eigen schuld heeft gespeeld in het ontstaan van de schade, en in hoeverre naar redelijkheid een causaal verband tussen de schadeoorzaak en de schade kan worden getrokken.

Het wettelijke stelsel van de onrechtmatige daad is ook van toepassing op de overheid. De burger hoort te kunnen vertrouwen op rechtmatig overheidsoptreden. De overheid moet aanspreekbaar zijn als zij onrechtmatig handelt en hierdoor schade voor haar burgers veroorzaakt.1 Om de overheid aansprakelijk te stellen gelden in principe dezelfde voorwaarden: ook hier moet de toerekenbare onrechtmatigheid, relativiteit en causaliteit van de schade worden vastgesteld. Aan de andere kant kunnen er wel bijzonderheden worden genoemd die overheidsaansprakelijkheid onderscheiden van de aansprakelijkheid van private partijen. Zo betekent marginale toetsing dat de rechterlijke macht zich terughoudend opstelt bij kwesties waar aan het bestuur ruime bevoegdheden (ook wel ‘beleidsvrijheid’) zijn toegekend. Omdat de rechter haar eigen oordeel niet voor die van het bestuur moet stellen, wordt onrechtmatigheid bij zulke bevoegdheden minder snel aangenomen. Aan de andere kant is de overheid via bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan meer normen gebonden dan een burger of private partij, dus kan ook worden gesproken van een ruimere aansprakelijkheid. Een directe vergelijking tussen de aansprakelijkheid van private partijen en die van de overheid kan eigenlijk niet worden gemaakt.2

Hoewel ook andere wetsartikelen, zoals art. 6:174 BW over opstalaansprakelijkheid, de grondslag kunnen vormen voor overheidsaansprakelijkheid,3 is art. 6:162 BW in de praktijk de belangrijkste grondslag. Dit artikel kan worden toegepast op onrechtmatige besluiten (zoals in strijd met de wet verleende vergunningen of ontheffingen), op onrechtmatig feitelijk handelen (onjuiste mededelingen of gebrekkige uitvoering van werkzaamheden), op onrechtmatige regelgeving (verordeningen in strijd met een formele wet), op onrechtmatige formele wetgeving (hoewel dit ingeperkt wordt door het toetsingsverbod: aan de Grondwet kan niet worden getoetst4), en zelfs op onrechtmatige rechtspraak. Tegelijkertijd is het niet eenvoudig om een succesvol beroep te doen op onrechtmatig overheidshandelen krachtens art. 6:162 BW. De toepassing van relativiteits- en causaliteitsvereisten en de mogelijkheid dat schade door eigen schuld is ontstaan, perken de overheidsaansprakelijkheid in.5 Ook wordt de aansprakelijkheid van de overheid de laatste jaren ingeperkt door de wetgever.6

Bij overheidsaansprakelijkheid is de zogenaamde rechtsmachtverdeling een notoir knelpunt. Zowel de bestuursrechter als de civiele rechter is in bepaalde gevallen bevoegd om kennis te nemen van schadeclaims.7 Dit zorgt ervoor dat het voor burgers soms moeilijk is om te begrijpen bij wie zij precies moeten aankloppen. De verschillende wegen om een schadeclaim tegen de overheid in te dienen bij de rechter zijn ‘berucht moeilijk’8 en ‘de kans [is] groot dat burgers op de weg naar hun doel verdwalen.’9

De bestuursrechter is, een enkele uitzondering daargelaten, enkel bevoegd tot kennisneming van schadeclaims die het gevolg zijn van besluiten die bij de bestuursrechter zijn aan te vechten (appellabele besluiten). Is een besluit vernietigd door de bestuursrechter, dan is het daarmee onrechtmatig, waarmee een begin van een mogelijk recht op schadevergoeding is gemaakt. Vloeit de schade echter voort uit feitelijk handelen van de overheid of haar ambtenaren of uit algemeen verbindende voorschriften, dan is de burgerlijk rechter bevoegd. Vanuit het bestuursrechtelijke systeem is de beperkte competentie van de bestuursrechter logisch: er moet (materiële en processuele) ‘connexiteit’ zijn – als de bestuursrechter bevoegd is om over de (on-)rechtmatigheid van een besluit te oordelen en deze te vernietigen, kan zij ook oordelen over een schadevordering rond dit besluit.10 Vanuit een burger gezien is dit minder aantrekkelijk en ingewikkelder: afhankelijk van de aard van de schadeoorzaak moet zij bij een andere rechter zijn, waarbij het toepasselijke procesrecht aanzienlijk kan verschillen – zo kent het civiele recht verplichte procesvertegenwoordiging en het risico om in proceskosten te worden veroordeeld. Vloeit de schade voort uit een appellabel besluit dan moet de burger eerst een procedure beginnen om het besluit vernietigd te krijgen, en moet zij hierna procederen over de schade door middel van een dagvaardingsprocedure of een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter. Tot een schadebedrag van € 25.000 is het mogelijk om deze óf bij de bestuursrechter, óf bij de civiele rechter te vorderen. Hiernaast kan een burger bij de civiele rechter terecht voor een schadeclaim op grond van een onrechtmatige daad, maar de civiele rechter is hiermee ook het enige toevluchtsoord voor burgers die op willen komen tegen niet-appellabele besluiten (zoals formele wetgeving). Het systeem is weliswaar sinds 2013 versimpeld, aangezien een wetswijziging de zogenaamde zelfstandig schadebesluitprocedure afschafte, alsmede de keuzevrijheid die dankzij het Groningen/Raatgeverarrest ook voor claims boven de € 25.000 bestond.11 Desondanks kan dit systeem van rechtsmachtverdeling voor een gemiddelde burger zeer ingewikkeld overkomen.

Het Nederlandse stelsel kent in aansluiting op de rechtsmachtverdeling tussen civiele rechter en bestuursrechter de regel van de formele rechtskracht.12 Zes weken na het nemen van een besluit geldt de regel dat dat besluit rechtmatig wordt geacht te zijn, en rechtens onaantastbaar is geworden. Dit komt onder meer voort uit de wens om rechtszekerheid te bieden: overheidshandelen moet enigszins snel ‘vast’ kunnen staan en bindend zijn om duidelijkheid en zekerheid aan de burgers te bieden. Een en ander betekent dat een burger slechts gedurende zes weken kan opkomen tegen de (on-)rechtmatigheid van een besluit. Hierna zal zij bot vangen bij zowel de bestuursrechter (aangezien het besluit rechtens onaantastbaar is en derhalve niet meer kan worden vernietigd) en de civiele rechter (aangezien die uitgaat van de formele rechtskracht; hoewel de civiele rechter een ‘restrechter’ is, had de burger gedurende die zes weken de mogelijkheid om elders te procederen en is haar dus rechtsbescherming geboden). De mogelijkheid tot een bestuursrechtelijke rechtsgang en de hierbij horende formele rechtskracht zorgen zo dus voor een extra horde rond het aansprakelijk stellen van de overheid, vergeleken met het aansprakelijk stellen van een burger of private partij.13