II.1.1 Inleiding

Het zwaartepunt van het onderzoek naar de doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in de bestuurlijke voorprocedures, in het bijzonder de bezwaarschrift-procedure en het administratief beroep, ligt in het onderhavige Deel II van dit boek. In Deel I is een aantal beginselen van behoorlijke rechtspleging en hun inhoud en reikwijdte vastgesteld: het beginsel van hoor en wederhoor, het onpartijdigheidsbeginsel, het openbaarheidbeginsel, het motiveringsbeginsel en het beginsel van de redelijke termijn. De vraag naar de doorwerking van die beginselen in de bestuurlijke voorprocedures ligt nog open. Onderzoek naar de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures met het oog daarop vindt plaats in Deel II.

Alvorens de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures wordt onderzocht, dienen de verschillende voorprocedures in het Nederlandse bestuursrecht in kaart te worden gebracht. Daarbij gaat het allereerst om de vraag welke voorprocedures thans kunnen worden onderscheiden en waaruit de onderlinge verschillen en overeenkomsten bestaan. De verschillen tussen de voorprocedures worden, voor zover relevant, in aanmerking genomen bij beantwoording van de vraag naar de doorwerking in de verschillende voorprocedures. In dit deel van het onderzoek staan voorts de te onderscheiden bestuurlijke voorprocedures in de periode vanaf inwerkingtreding van de Awb centraal.1 Een eerste beperking die daaruit volgt, is dat uitsluitend die bestuurlijke procedures waarvoor de Awb een algemene regeling bevat bij het onderzoek worden betrokken. Dat betekent dat het aantal in aanmerking komende procedures beperkt is tot vier: de bezwaarschriftprocedure, het administratief beroep, de uniforme voorbereidingsprocedure en de goedkeuringsprocedure. Een verdere afbakening volgt uit de omstandigheid dat de verschillende procedures zoals thans vormgegeven in de Awb tot uitgangspunt worden genomen in dit onderzoek. De vormgeving en inrichting van de procedures naar positief recht zijn derhalve voorwerp van onderzoek. De vormgeving van deze procedures in de periodes voorafgaand aan de Awb vervult in dit onderzoek slechts een ondergeschikte rol.2

Zoals bekend is (ook) de regeling van de bestuurlijke voorprocedures in de Awb inmiddels, mede onder invloed van de resultaten van de twee evaluaties die hebben plaatsgevonden, wel op een aantal punten gewijzigd.3 In de navolgende paragraaf wordt ter inleiding kort stilgestaan bij de regeling ten tijde van de inwerkingtreding van de Awb. Reden daarvoor is dat, hoewel de oorspronkelijke regeling gewijzigd is, de wijzigingen en de huidige regeling daarvan toch niet geheel los kunnen worden gezien. Het in die paragraaf geschetste beeld betreft slechts, ter inleiding, een korte schets in algemene zin. Aan de uitzonderingen of bijzonderheden wordt daar grotendeels voorbijgegaan, maar deze komen, voor zover van belang, aan bod in de paragrafen waarin de verschillende bestuurlijke voorprocedures afzonderlijk worden behandeld.