3.3.6 Beperken van de pedagogische autonomie

Pedagogische autonomie vloeit, voor zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs, voort uit artikel 23 van de Grondwet. Deze autonomie is niet onbegrensd en kan door de wetgever beperkt worden. Nolen noemt artikel 23 van de Grondwet daarom een Januskop. Dit artikel beschermt de drager van de vrijheid van onderwijs, maar geeft ook bevoegdheden om bekostigingsvoorwaarden te kunnen stellen en om toezicht te houden.1 Op grond van artikel 23 van de Grondwet kan de pedagogische autonomie dan ook ingeperkt worden. Bij het beperken van de vrijheid van inrichting, dient de wetgever een balans te vinden tussen het algemeen belang van een goede en doelmatige inrichting van het bekostigde onderwijs en het belang van het bijzonder onderwijs om eigen inzichten en opvattingen in de inrichting van het onderwijs tot uitdrukking te brengen.2

In de Grondwet is een drietal gronden geformuleerd op basis waarvan de pedagogische autonomie – en de daaruit voortvloeiende pedagogische autonomie – beperkt kan worden, namelijk ten aanzien van:

Pedagogische autonomie wordt doorgaans door de (formele) wetgever beperkt door het stellen van deugdelijkheidseisen. Uit artikel 23, vijfde lid, van de Grondwet blijkt dat de wetgever aan het bijzonder onderwijs slechts deugdelijkheidseisen kan stellen met inachtneming van de vrijheid van richting. Wat het begrip ‘deugdelijkheid’ inhoudt, is niet geheel duidelijk. Wel blijkt uit het zesde lid van artikel 23 van de Grondwet dat de wetgever bij het stellen van deugdelijkheidseisen met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling van onderwijzers dient te eerbiedigen. Uit de woorden ‘met name’ wordt afgeleid dat er meer aspecten van de vrijheid van richting zijn waar de wetgever rekening mee moet houden bij het stellen van deugdelijkheidseisen.4

Doordat het begrip deugdelijkheid geïnterpreteerd dient te worden door de wetgever, is ruimte voor de wetgever om naargelang politieke overwegingen een bepaalde interpretatie aan de term deugdelijkheid te geven.5 Aan de hand van de betreffende interpretatie kunnen in meer of mindere mate deugdelijkheidseisen gesteld worden aan het onderwijs. Mentink schrijft daarom dat de interpretatie van het grondwettelijke begrip ‘deugdelijkheid’ meer een politieke dan een juridische interpretatie lijkt te hebben. De bevoegdheid van de wetgever om het begrip ‘deugdelijkheid’ te interpreteren wordt voor wat betreft het bijzonder onderwijs beperkt door de vrijheid van richting.6 De wetgever moet bij het stellen van deugdelijkheidseisen de richting van de bijzondere school respecteren. Aan het openbaar onderwijs kunnen eveneens deugdelijkheidseisen gesteld worden. De bevoegdheid van de wetgever om deugdelijkheidseisen te stellen aan het openbaar onderwijs wordt echter niet begrensd door de vrijheid van richting. De vrijheid van richting komt immers niet toe aan het openbaar onderwijs.

Vermeulen schrijft dat de wetgever niet vrij is bij het stellen van deugdelijkheidseisen.7 De deugdelijkheidseisen dienen een noodzakelijke beperking te vormen van de pedagogische autonomie van de school. Deugdelijkheidseisen geven dan ook een minimumnorm, waarmee de deugdelijkheid van het onderwijs wordt geborgd. Ook de vraag wat een noodzakelijke beperking van de pedagogische autonomie is, is onderhevig aan een politieke interpretatie.

Hoewel de politieke interpretatie een rol speelt, dient een beperking tevens aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit te voldoen. De Boer schrijft dat deze beginselen niet als zodanig in de Grondwet zijn vastgelegd, maar dat uit het vereiste dat een beperking noodzakelijk dient te zijn afgeleid kan worden dat aan deze beginselen getoetst dient te worden.8 Een deugdelijkheidseis wordt slechts als noodzakelijk gezien als geen sprake is van een onevenredige aantasting van de belangen van de school (proportionaliteit) en indien hiervoor geen minder ingrijpende middelen voorhanden zijn (subsidiariteit). Doordat deugdelijkheidseisen dienen te voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit moet de overheid eerst onderzoeken wat de effecten zijn van een beperking alvorens deze beperking op te leggen. Deugdelijkheidseisen die door de wetgever in formele zin zijn vastgesteld op grond van artikel 120 van de Grondwet kunnen echter niet door een rechter worden getoetst aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Daarnaast is de vraag of een deugdelijkheidseis voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit aan interpretatie onderhevig. Dit leidt ertoe dat bij het stellen van deugdelijkheidseisen de politieke interpretatie de bovenhand heeft.

Deugdelijkheidseisen worden door de wetgever doorgaans vormgegeven als voorwaarden om in aanmerking te komen voor bekostiging – ofwel als bekostigingsvoorwaarden. In het zesde lid van artikel 23 van de Grondwet is bepaald dat de wetgever de deugdelijkheid van het openbaar en het bijzonder onderwijs even afdoende dient te waarborgen. Hieruit wordt afgeleid dat de deugdelijkheidseisen voor het openbaar en het bijzonder onderwijs niet gelijk dienen te zijn, de deugdelijkheidseisen dienen echter wel gelijkwaardig te zijn.9

Uit het voorgaande blijkt dat de uit de vrijheid van inrichting in enge zin voortvloeiende pedagogische autonomie van de school beperkt kan worden door deugdelijkheidseisen die de wetgever heeft vastgesteld. Deze deugdelijkheidseisen dienen voor de openbare en bijzondere scholen gelijkwaardig te zijn. Deugdelijkheidseisen dienen noodzakelijk te zijn en aldus te voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Wanneer het noodzakelijk is om deugdelijkheidseisen te stellen is evenwel onderhevig aan politieke interpretatie.