4.5.1 De programmatische aanpak stikstof (PAS)

In en rond veel Nederlandse Natura 2000-gebieden is sprake van een te hoge achtergronddepositie van stikstof. Dit blijkt uit de Knelpunten en kansenanalyse die voor alle Natura 2000-gebieden afzonderlijk is vastgesteld.1 Een te hoge stikstofdepositie kan negatieve of significant verstorende effecten hebben op de kwalificerende habitats en soorten in een Natura 2000-gebied. Illustratief zijn de volgende voorbeelden:

In het uiterste geval kan een te hoge stikstofdepositie er toe leiden dat het niet mogelijk is om voor habitats en soorten een gunstige staat van instandhouding te realiseren. Daarnaast kan een te hoge stikstofdepositie negatieve gevolgen hebben voor de toelaatbaarheid van economische activiteiten in en rond Natura 2000-gebieden. Wanneer de stikstofdepositie te hoog is kan dit bijvoorbeeld betekenen dat het niet meer mogelijk is om een Nbw 1998-vergunning te verlenen voor de vestiging van nieuwe veehouderijen of de uitbreiding van bestaande veehouderijen.6 Daarnaast bestaat de kans dat aan bestaande veehouderijen geen Nbw 1998-vergunning wordt verleend. Dit gevaar dreigt voor een grote groep veehouderijen waarvoor in het verleden wel een milieuvergunning maar (nog) geen Nbw 1998-vergunning is aangevraagd. De activiteiten van dergelijke veehouderijen zijn nog niet aan een passende beoordeling onderworpen. De verklaring hiervoor is dat bestaand gebruik – waaronder veehouderijen – op basis van de Nbw 1998 kunnen worden onttrokken aan de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998.7 Het is echter de vraag of dit systeem in alle opzichten voldoet aan de eisten die voortvloeien uit artikel 6 van de Hrl. De meningen hierover lopen uiteen.8

Het is duidelijk dat in en rond veel Natura 2000-gebieden een patstelling is ontstaan tussen de bescherming van de kwalificerende habitats en soorten aan de ene kant en de toelaatbaarheid van economische activiteiten aan de andere kant. Om dat probleem op te lossen heeft de wetgever besloten tot het opstellen van de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS). In het kader van dit programma is het noodzakelijk om een actieprogramma op te stellen en de Nbw 1998 op een aantal punten te wijzigen. Dat is gebeurt in het kader van het wetsvoorstel voor de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw). De wetgever ziet bij de uitvoering van de PAS een belangrijke rol weggelegd voor het beheerplan voor Natura 2000-gebieden. Om die reden wordt in deze paragraaf stil gestaan bij de doelstelling en de inhoud van de PAS. Een analyse van het toepasselijk wettelijk kader is te vinden in paragraaf 4.5.2.

Sinds de inwerkingtreding van de Chw op 31 maart 2010 wordt door de centrale overheid (vooral het Ministerie van EZ) in samenwerking met decentrale overheden (provincies) gewerkt aan de totstandkoming van de PAS. In de zomer van 2010 is een voorlopige PAS vastgesteld.9 De doelstelling van de PAS is tweeledig:

De eerste pijler van de PAS heeft betrekking op de bescherming van Natura 2000-gebieden. Thans heeft de PAS heeft betrekking op 133 van 158 Natura 2000-gebieden op het vasteland.11 Alle geselecteerde gebieden zijn in meer of mindere mate stikstofgevoelig. De habitattypen die in deze gebieden voor komen hebben last van de vroegere of de huidige stikstofdepositie. In veel gebieden wordt de kritische depositiewaarde van habitats overschreden. Om een gunstige staat van instandhouding van habitats te realiseren is het volgens de opstellers van de PAS noodzakelijk om herstel- en nationale maatregelen te treffen.

Herstelmaatregelen zijn maatregelen die bedoeld zijn om de negatieve effecten van stikstofdepositie weg te nemen dan wel te voorkomen. Daarbij kan worden gedacht aan het maaien en plaggen van de vegetatie, het verhogen van de (grond)waterstand, het verbeteren van de (grond)waterkwaliteit en het bevorderen dynamiek in stuifzandgebieden. De uitvoering van herstelmaatregelen is noodzakelijk voor gebieden die kampen met een te hoge stikstofdepositie en/of gebieden waar nog te veel stikstof in de grond zit. Voor het vaststellen van effectieve herstelmaatregelen moet per Natura 2000-gebied de ontwikkelingsruimte en een gebiedsanalyse worden vastgesteld. De herstelmaatregelen voor een habitat-type kunnen vervolgens worden vastgelegd in een beheerplan.12 Voor het inschatten van de effecten van een herstelmaatregel en de ontwikkelingsruimte is een ecologisch oordeel nodig.

Naast het treffen van herstelmaatregelen is het volgens de opstellers van de PAS ook noodzakelijk om nationale maatregelen te treffen. De doelstelling is het versnellen van de daling van de stikstofdepositie. Voor dat doel is een akkoord gesloten met LTO Nederland dat voorziet in een reductie van de stikstofuitstoot van 10 kiloton. Van de verwachte depositiedaling wordt 50% bestemd voor de natuur en 50% wordt gereserveerd als ontwikkelingsruimte. Om de voorgenomen daling van de stikstofuitstoot te realiseren zijn wel aanvullende maatregelen noodzakelijk. Deze bestaan uit het aanscherpen van emissiearm aanwenden van dierlijke mest, het beperken van stalemissies door het aanscherpen en uitbreiden van de AmvB Huisvesting en treffen van voer- en managementmaatregelen in de veehouderij. Het is de bedoeling dat de nationale maatregelen op 1 januari 2014 in werking treden.14

De tweede pijler van de PAS bestaat het vaststellen van ontwikkelingsruimte ten voor economische activiteiten in en rond Natura 2000-gebieden.15 De ontwikkelingsruimte wordt vastgesteld door het bestuursorgaan dat bevoegd is om voor het betrokken Natura 2000-gebied een Nbw 1998-vergunning te verlenen. In de meeste gevallen is dat Gedeputeerde Staten. Het vaststellen van ontwikkelingsruimte is alleen mogelijk onder strikte voorwaarden. In de eerste plaats moet vaststaan dat de stikstofdepositie van het Natura 2000-gebied blijft dalen. In de tweede plaats moeten herstelmaatregelen zijn vastgesteld voor de stikstofgevoelige habitats. De voorgestelde herstelmaatregelen moeten ecologisch zijn getoetst en voldoende zijn geborgd. De beschikbare ontwikkelingsruimte wordt begrenst naar hoeveelheid en tijd en per Natura 2000-gebied vastgesteld. De daadwerkelijke ontwikkelingsruimte is afhankelijk van de locatie van de bestaande bronnen van stikstofuitstoot en de locatie van stikstofgevoelige habitattypes. Voor dat doel wordt gebruik gemaakt van een speciaal rekeninstrument (AERIUS).16

Het opstellen van de PAS is een langdurig en complex proces. De vaststelling en inwerkingtreding van de definitieve PAS al enige malen uitgesteld. Het is de bedoeling dat de PAS in de zomer van 2014 in werking treedt.17 Voordien moeten nog aantal belangrijke zaken worden geregeld. In dat verband kan worden gewezen op de aanpassing van de Nbw 1998, het sluiten van een bestuurlijk akkoord tussen het Rijk en de provincies, het sluiten van een akkoord tussen het Rijk en de landbouwsector, het vaststellen van de definitieve gebiedsanalyses en het vaststellen van een Plan-M.e.r./passende beoordeling. De eerste PAS heeft in principe een looptijd van drie beheerplanperiodes (18 jaar). Om garanderen dat de doelstellingen worden gerealiseerd is het noodzakelijk om de ontwikkelingen in de Natura 2000-gebieden te monitoren. Met het oog op dat doel is – op hoofdlijnen − een monitoringsplan vastgesteld. Het is de bedoeling om aan te sluiten bij bestaande monitoringsactiviteiten zoals SNL, NEM, KrW en NSL.18 Het is onduidelijk of het mogelijk is om de PAS (inclusief alle bijbehorende werkzaamheden) voor de zomer van 2014 af te ronden. Daarbij staat nog niet vast of het mogelijk is om de doelstellingen van de PAS, bescherming van kwalificerende habitats en het creëren van ontwikkelingsruimte, te realiseren. Tot dusver zijn de gebiedsanalyses van de afzonderlijke Natura 2000-gebieden nog niet afgerond en/of gepubliceerd. Het is evenmin duidelijk welke beheermaatregelen nodig zijn om een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats te realiseren. Een vergelijkbare opmerking kan worden gemaakt met betrekking tot de wijze waarop eventuele beheermaatregelen en ontwikkelruimte in het beheerplan worden geborgd.