5.8 Reactie op de gevolgen van de Fraudewet: de CRvB (2014)

De rechter bleek van oordeel dat het kabinet met de Fraudewet te ver ging in haar zoektocht naar het straffen van het niet-nakomen van verplichtingen in de sociale zekerheid. De CRvB gaf met zijn uitspraak van 24 november 20141 het kabinet een tik op de vingers. Naar die uitspraak was reikhalzend uitgekeken, omdat in de lagere rechtspraak al geoordeeld was dat in ieder geval het overgangsrecht niet door de beugel kon, maar een oordeel over de rechtmatigheid van de Fraudewet zelf werd omzeild.2 In de betreffende uitspraak van de CRvB had het UWV bij schending van de inlichtingenplicht niet alleen de WW-uitkering herzien en teruggevorderd, maar ook een boete ter hoogte van het benadelingsbedrag opgelegd. De CRvB bepaalde dat de hogere boeten op grond van de Fraudewet geen wettelijk vastgestelde boeten zijn (een gefixeerd boetestelsel), maar volledig moesten worden getoetst aan artikel 5:46 lid 2 Awb.3 Dat artikel houdt in dat, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, hetgeen volgens de CRvB niet het geval was bij de boeten op grond van de Fraudewet, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De Raad overwoog dat bij dergelijke hogere straffen op grond van de Fraudewet een indringende evenredigheidstoets moet plaatsvinden en een boete van in beginsel 100 procent niet voldoet aan die evenredigheidstoets. De CRvB maakte daarbij een vergelijking met het strafrecht. Voor strafrechtelijke beboeting van fraude met socialezekerheidsuitkeringen en -toeslagen op grond van artikel 227a of artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht is het kunnen aantonen van opzet essentieel. Het opzettelijk niet naar waarheid gegevens verstrekken of het opzettelijk nalaten tijdig gegevens te verstrekken wordt als misdrijf gekwalificeerd en met veel zwaardere straffen bedreigd dan wanneer het gaat om overtredingen die strafbaar zijn gesteld in artikel 447c of artikel 447d van het Wetboek van Strafrecht (verstrekken van onware gegevens voor uitkering of nalaten tijdig gegevens te verstrekken). Daarvoor geldt het vereiste van opzet niet. Ook in de sociale zekerheid is volgens de Raad uitsluitend in geval van opzet een boete van 100 procent van het benadelingsbedrag gerechtvaardigd. Bij grove schuld is een boete van 75 procent passend en bij het ontbreken van opzet of grove schuld (gewone verwijtbaarheid) kan een boete van 50 procent worden opgelegd. Indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten of om een andere reden, dan past 25 procent van het benadelingsbedrag daarbij. Het door de CRvB geschetste boetestelsel kwam er uiteindelijk op neer dat de bestuurlijke boete wel gebaseerd werd op een percentage van het benadelingsbedrag, mits vooraf getoetst werd aan het evenredigheidsbeginsel ofwel de mate van verwijtbaarheid. Ook werd bepaald dat de bestuurlijke boeten nooit hoger mochten zijn dan het strafrechtelijke geldboetemaximum dat van toepassing zou zijn indien betrokkene zou worden vervolgd wegens overtreding van socialezekerheidsfraude. De Raad bepaalde ook dat er een mankement in het overgangsrecht was; hij vond dat voor boeteopleggingen voor overtredingen die vóór 1 januari 2013 zijn aangevangen, het zwaardere regime niet mocht worden toegepast (zoals door het kabinet wel was beoogd).4