6.2.9 Conclusies en aanbevelingen

In deze paragraaf is aan de hand van een bespreking van de verschillende elementen van de subsidiedefinitie neergelegd in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb, geconcludeerd dat voor een aantal Europese subsidies niet duidelijk is of zij als Awb-subsidies kwalificeren en derhalve of op de verstrekking daarvan de subsidietitel van de Awb van toepassing is. In sommige gevallen is deze onduidelijkheid gelegen in het karakter van de desbetreffende Europese subsidie. Zo lijken de Europese landbouwsubsidies meer te zijn gericht op het bieden van een inkomensvoorziening voor landbouwers dan op het subsidiëren van de activiteiten van deze landbouwers. Geconcludeerd is dat de Europese bedrijfstoeslag om die reden niet kwalificeert als een Awb-subsidie.

In andere gevallen is de onduidelijkheid over de vraag of de Europese subsidie als een Awb-subsidie kwalificeert te wijten aan keuzes die Nederland heeft gemaakt wat betreft het verstrekken van Europese subsidies. Zo heeft Nederland ervoor gekozen om de verstrekking van Europese subsidies in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd en Actie over te laten aan privaatrechtelijke stichtingen, zonder dat daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. Ter discussie staat of deze stichtingen zijn aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van de Awb. Alleen bestuursorganen kunnen immers Awbsubsidies verstrekken. De Nederlandse nationale agentschappen Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie hebben daarin een verschillende keuze gemaakt, hetgeen tot gevolg heeft dat het Nederlands Jeugdinstituut ervan uitgaat dat de (subsidietitel van de) Awb niet van toepassing is.

Betoogd is dat de Nederlandse nationale agentschappen op grond van de publieke taak-jurisprudentie kunnen worden aangemerkt als b-orgaan. Hierover bestaat echter nog geen jurisprudentie. De publieke taak- jurisprudentie garandeert op dit moment dan ook niet dat een stichting die Europese subsidies verstrekt wordt aangemerkt als b-orgaan. Aangegeven is dat het wel wenselijk is dat Europese subsidies in Nederland door bestuursorganen worden verstrekt, voor zover de Europese subsidieregelgeving daartoe de mogelijkheid biedt. In de eerste plaats wordt zo voorkomen dat op de verstrekking van Europese subsidies verschillende rechtskaders van toepassing zijn. Ten tweede heeft het zijn van bestuursorgaan tot gevolg dat op de verstrekking van Europese subsidies de Awb-normen van toepassing zijn, hetgeen allerlei waarborgen met zich brengt voor de eindontvanger van de Europese subsidie. Ten slotte wordt de transparantie van de uitvoering van de Europese subsidieregelingen vergroot. Bewerkstelligd wordt immers dat over de kwalificatie van de relatie tussen het Nederlandse uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie geen verwarring ontstaat. Het verdient dan ook de voorkeur dat in gevallen waarin stichtingen worden belast met het verstrekken van Europese subsidies daarvoor een wettelijke regeling wordt gemaakt.

Het verdient aanbeveling dat zowel de Nederlandse wetgever als het Nederlandse uitvoeringsorgaan dat de Europese subsidie gaat verstrekken zich — zodra de uitvoering van een Europese subsidieregeling zich aandient afvraagt in hoeverre de te verstrekken Europese subsidie onder de werkingssfeer van de subsidietitel van de Awb valt en, of dit wenselijk is, dan wel daarvoor een voorziening moet worden getroffen. Indien het niet wenselijk is dat de subsidietitel van toepassing is, zou daarvoor een expliciete keuze moeten worden gemaakt zodat daarover in de uitvoeringspraktijk geen verwarring ontstaat.

Voor zover een Europese subsidie als een Awb-subsidie kwalificeert is niet alleen de subsidietitel van de Awb, maar ook andere nationale wet- en regelgeving automatisch van toepassing. De gevolgen daarvan zijn besproken in paragraaf 6.2.8. Geconcludeerd is dat de subsidietitel in beginsel en aanvullend van toepassing is. 'Aanvullend' duidt erop dat nationale subsidiebepalingen niet van toepassing zijn, voor zover een Europese subsidieverordening bestaat uit soortgelijke bepalingen die voor de lidstaat geen beoordelingsmarge maar een gemeenschappelijke regeling inhouden. Wanneer een bepaling uit een Europese subsidieverordening weliswaar geen beoordelingsmarge inhoudt en derhalve rechtstreeks toepasselijk is, maar geen sprake is van een gemeenschappelijke regeling, kan wel ruimte bestaan voor toepassing van andere nationale subsidiebepalingen. 'In beginsel' houdt in dat indien bepaalde aspecten van de verstrekking van Europese subsidies in het geheel niet op Europees niveau worden geregeld, (de toepassing van) de nationale subsidiebepalingen altijd moet(en) worden getoetst aan de Europese beginselen van gelijkwaardigheid en effectiviteit.

Omdat de Europese subsidieregelgeving niet altijd rechtstreeks doorwerkt en het nationale subsidierecht veelal automatisch van toepassing is op de verstrekking van Europese subsidies kunnen zich gemakkelijk allerlei (onbedoelde) juridische problemen voordoen. Dit speelt met name indien de niet-rechtstreeks werkende bepalingen uit verordeningen en bepalingen uit Europese besluiten wel (resultaats)verplichtingen inhouden voor de lidstaten. Deze juridische problemen en mogelijke oplossingen daarvoor komen in het vervolg van dit hoofdstuk aan de orde. Aangegeven is dat een aparte formele wet op de uitvoering van Europese subsidieregelingen voor de hand ligt. De aanbevelingen die worden geformuleerd in de verschillende paragrafen zullen op die conclusie zijn gebaseerd en dus voortbouwen op de gedachte van een Wet inzake Europese subsidies.